【北京大军网编者按:黄小虎先生传来他们的课题研究,现发表出来供大家参考。另附赵燕青、温铁军和黄奇帆的文章,形成一个对土地和征地等问题的综合认识。】

中国地权逻辑与征地制度改革研究

北京大军智库公司编辑

2013年5月21日

目录

重庆地票制度可供全国借鉴

温铁军:中国的地权逻辑

赵燕菁:城市化、信用与土地财政

黄小虎等:征地制度改革问题研究----清华大学中国农村研究院研究课题

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重庆地票制度可供全国借鉴

重庆市长 黄奇帆

2013-05-13

    城市化、工业化和农业现代化是我国近几十年发展的一个主要趋势。绕不过去的问题之一就是,城市化过程中,城市土地越来越紧张,房价越来越高,而农村的耕地又不断减少,以至于18亿亩耕地红线守不住。

    为什么我国这30年耕地在不断减少?很重要的一个原因是,从城市和农村居民的居住状态来说有一个基本现象,即城市的人均建设性用地一般是100平方米,而农村的人均建设性用地一般要250到300平方米,全世界都如此。

    当有1亿农民进了城,在城里安居落户后,城市用地刚性地要增加100亿平方米,也就是1万平方公里,那么相应在农村的地自然就退出复垦为耕地,就是退出2.5万平方公里。所以,在这样一个自然过程中,全世界的宏观潮流用10年、100年看都是耕地增加的过程,没有哪个国家出现中国这样城市用地这么紧张的。

    我国城市用地紧张是不是因为城市浪费?也不是。为什么会紧张?是因为2亿多农民进城后,城市化率增加到超过50%,而这些农民在农村的建设性用地基本没有减少,两头占地,也就变成350平方米。这是中国土地紧张的根本体制性的问题。

    每年建设部和国土部审批的土地是800多万亩土地的指标,耕地变城市建设用地,这是硬性增加的。10年就八九千万亩,再加上各地总有一些没有经过报批就使用的违规用地,所以10年间去掉1亿亩,是刚性的。然而,农村又没有把农村建设性用地减少1亿亩,所以中国耕地就从20多亿亩减少到现在的18亿亩。

    我们不能将进城农民的土地、宅基地拿回来复垦为耕地,那是农民的私人产权,不能被剥夺。这也是中国的一个现实。那么怎么化解这个问题?重庆在这个问题上做了探索,建了一个地票交易所,重庆拥有全国唯一的地票交易所。

    当进城农民在城里落户以后,如果他觉得自己的宅基地实在没有用处,可以交给政府复垦为耕地,他可以拿到地票交易所交易,同时房产商要征农民的地需要地票指标。一亩地票的价格如果是20万,除掉复垦成本,剩下的就给农民。

    这样的地票交易,对大城市的郊区来说没有意义,因为它的级差地租明显摆在那里,征地动迁的过程就会体现这个价值。但是如果在一个城市1000公里外的山沟里,一亩宅基地上面的所有房子可能只能卖两三万元;当他把房子拆了复垦为耕地后,级差地租的效应使得城市房产商愿意出20万元一亩购入,这个指标征的是大城市周边的农村居民用地,这个时候就产生级差地租效应。这将实现大城市反哺大农村,工业化推动农业化。

    实行地票交易是一举三得的事。对进城的农民来说,他闲置的宅基地复垦为耕地,自己得到了一笔收入,这笔收入可以作为他进城的资金。二是,对农村和城市来说,城乡统筹耕地宏观上得到了保护。三是,重庆的城市化进程会加快,发展速度也可相应加快。因为国家一年批800万亩耕地指标给各个省市,而地票相当于市场配置指标,不需要国家批,这个过程中如果多了三五万亩的地票指标,就等于计划指标之外,多了一些市场指标。

    地票制度目前在重庆的探索,已经搞了4年,还是非常合理的。我认为这项制度对整个国家有意义,能实现宏观长远的城乡建设性用地综合平衡,最后城市供地能得到保障,房地产价格也不会因土地太少而变得畸形高涨,同时农村的耕地又能得到保护。






 

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温铁军:中国的地权逻辑

何青青

2013-04-13

    虽然从事“三农问题”研究30年,但温铁军的观点并不主流。在中国人民大学农业与农村发展学院院长办公室里,温铁军告诉《英才》记者,他只不过是一个在农村做试验的“操作员”,而所谓的主流却沉迷于西方教科书的本本逻辑,置某些粗浅常识于不顾。

    看问题、做研究,温铁军自谓守持“冷冷眼光”、“冷冷语调”,唯翔实第一手调查资料为立论基础,不调查则不发言。历经30年遍及国内外的乡土调查,让温铁军纵向对中国工业化“百年激进”之坎坷,横向对世界发达、发展中国家通往“现代化”路径之成败都有了被社会认可的发言权。

    温铁军发现,源于西方的现代化制度变迁的逻辑并不适用于中国,其中的奥秘在于西方国家实现现代化(工业化、城市化)背后蕴藏着难以自受的制度成本。而西方诸发达国家之所以仍能顺利地实现工业化、城市化和农业规模化、产业化,在于其通过残暴的殖民主义与帝国主义输出了其国内贫困人口和不稳定因素,将这些制度成本转嫁给了殖民地。

    中国的“三农问题”正是中国建国以来工业化客观所需之资本原始积累的必然结果。在中国资本原始积累的制度变迁过程中,没有采取殖民主义手段而是通过自我消化的方式,将大部分制度成本都甩到了“三农”头上。

    在温铁军看来,中国在实行工业化的同时并未同步实行城市化乃不幸中之大幸。因为工业化的原始积累势必造成资源、资本、劳动力三要素均流出农村,这是造成农村衰败、农民贫困,人口与资源关系日趋紧张的主要原因。若附之以“激进”的城市化,那么一方面会造成城市贫民窟化,另一方面造成农村游击战。这正是他从墨西哥、印度、菲律宾等国的山区调查中所看到的景象。

    温铁军认为,中国数千年农村经济基础为“传统小农经济+村社制”,与其相适应的当代财产与分配制度为“土地均分制+定额租”,正是这种土地制度使得中国的农村成为了中国经济和社会的稳定剂。

    中国在和平发展的进程中,若把“西方模式”的上层建筑生搬硬套(土地私有化、农业市场化)在中国农村“传统小农经济+村社制”的经济基础之上,必将会摧毁中国依赖8亿农民的稳定基础。

    近年来,基于征用农村土地产生的纠纷案例层出不穷,土地制度改革因此也成为了知识界和媒体界热议的话题。土地作为农民得以安身立命之最重要财产,该以何种制度保证农民的土地权不被侵犯?始于2007年的成渝城乡统筹综合改革试验又有了哪些启示?

现代化有成本

    当农民也承受不了巨大制度代价的时候,农民也只能甩给资源环境,你就看到诸如环境恶化与食品安全这样的双重负外部性问题出现了。“三农”承担了最大的社会代价,然后还问他要食品安全,你给他什么了?

    《英才》:你与主流学者在城市化、土地改革等问题上的看法差别很大,产生这种差别的原因是什么?

    温铁军:早在80年代没有做发展中国家比较研究的时候,大家在这些问题上的看法并没有太大的区别,后来有个“世行共识”,主要内容与社会上现在主流所说的私有化、市场化、自由化、全球化是一样的,其逻辑关系是:只有私有化才能自由流动,有自由流动就有自由市场,有自由市场就有政治自由。从私有化到市场化到自由化,再到全球化,是一个解释起来很通畅的逻辑关系。

    《英才》:为什么后来你对这种主流逻辑解释抱以很强烈的批判态度?

    温铁军:80年代后期,我着手操作世界银行在中国的第一个政策性贷款项目。世行给了钱在中国农村做试验,这个试验当然要体现“世行共识”这套思路的正确,但我做试验的结果往往是证伪。

    证伪的结果就是,如果彻底搞私有化会有很大的代价,完全市场化意味着你把资源要素从原来的乡土社会中抽取出来,那往往带来灾难性后果。因为在农村中占有一块土地资源你把它定义为要素,但农民不会将它视为要素,而是看成大家维持生存的一块资源。

    《英才》:“世行共识”到中国乡村后产生了水土不服?

    温铁军:我们想象中的私有化、市场化、自由化那套东西,照搬到中国农村没法用,因为那套东西根本有悖于它的本源。“世行共识”的本源经验,本质是古罗马凯撒大帝的名言“我来了,我看到,我占有”!到资本主义时代,你是印第安人土著的文明国家,我去把你的地拿过来,把你剩下的人口圈入保留地生存。

    你去美国看,剩下那点印第安人圈进保留地总数才四五十万,原来几千万人大多数已经被杀光了。这样才有大的农场,才可以做规模农业,才能集约化经营,才有以资本深化为内涵的农业产业化,才能占有世界市场。难道这是产权清晰和自由市场交易形成的吗?

    中国十几亿人口,把人往哪里送?你想形成大农业、城市化,哪个国家的城市化不带有巨大的城市病,城市病治理的成本比你城市化中的得益不见得少。有一份资本,就有一份风险,资本越集中,风险也就越集中,当你把资本集中到城市的时候,意味着风险也集中到爆发程度。大家在谈城市化、工业化的时候,都在谈这些“化”有收益,但都绝口不谈这些“化”有成本。我就只好讲工业化也有成本,资本原始积累也有代价;城市化更有成本,风险集中爆发城市危机。

   《英才》:中国工业化、城市化的成本和代价是怎么消化的?

   温铁军:既往经验表明,成本往往是转嫁给了弱势群体。而当劳动者承受不了的时候就转嫁给了资源环境。所以你看最脏乱差的地方是农村。城市化是绝对的不平等的过程,只把农村中的“草尖”掐走,只使用农村劳动力中17-27岁这段时间,劳动力存量最高的年龄段被资本占有了,而17岁之前的养育成本和27岁之后的赡养成本都甩给了农村。

    当农民也承受不了的时候,农民也甩给了资源环境,你就看到诸如食品安全这样的问题出现了。“三农”承担了最大的社会代价,然后还问他要食品安全,你给他什么了?

国资统筹经验

    有些人讨论重庆模式,一旦有模式你就会把它认为是具有普遍意义的真理,然后到处推广,我说现在还是一种地方创新经验。
    《英才》:你怎么看成渝土地改革试点?
    温铁军:我们人民大学课题组有一本书《重庆新事》,这本书在解释重庆这个试验区是怎么回事。我有一个很重要的社会结构变化的分析。1949年,中国经过三次土地革命建立的是一个世界上最大的小资产阶级社会。因为当时给占人口88%的农民平均分了地,家有二亩三分地,属于小土地所有者,按照西方的理论分析就叫小资。当时城市的产业工人连同其家属,总的工业人口不过5%。

    60年后的今天则新生了一个中资社会,已经有3亿多的中产阶级了。2015年以后5亿多,现在占人口百分之二十几,将来是三分之一以上。现在是什么情况呢?中资向大资要权。可以称之为“精英们的斗争”。

    《英才》:这跟成渝的试点有什么关系?

    温铁军:重庆的发展恰恰是有自觉性的大资主动跟小资的结合,其中也包括国民重新动员所需要的唱红打黑。那么,谁得利呢?满大街的小资们普遍得利。一方面重庆政府把桥梁隧道等城市大规模建设交给大型国有地产开发商,意味着把资源开发权都给了大资——国资垄断。另一方面,产生资本收益回流分给小资。打个比方,地票交易怎么回事?不是通过市场交易发现价格,而是要求这些开发商每占一亩土地,就得多付15-18万的地票款给边远库区、山区,那里搞复垦的农民得85%,村集体得15%,农民拿到钱就愿意帮你复垦一亩地。地产开发在城里,产生的巨量资源资本化收益,如果在沿海地区,一般情况下就是政府与开发商分肥了,而在重庆,政府跟开发商占有土地资本化收益之外,也让了一块增值收益给远处山区的小资,但没有分给中资。

    《英才》:总的来说最得益的还是大资?

    温铁军:总的来说最得益的当然是大资,全世界范围内难道最得益的不都是大资吗?关键看中国的大资将来是否能够转成真的全民所有,把它的得益变成收入以后跟小资们分配好,比如重庆搞的公租房。你看成都也好,重庆也好,这些试验区都有这么大规模的土地开发,如果不让小资老百姓得好处,一天到晚都会引发无数大规模的反抗,但你在重庆基本看不到大规模开发的同时带来的大规模反抗。

    《英才》:可以定义为一种新模式吗?

    温铁军:我从来不认同一般人爱说的“模式”,我们在最近的调研讨论中,把重庆经验归纳成是“中央承担风险条件下的地方政府创新”。因为,各地政府都上交风险,本质上属于公司化政府的“无风险竞争”中也有不同的做法,所以,重庆是一种地方创新的经验。有些人倾向于讨论重庆模式,我从来不认为这个世界上形成的发展类型是什么模式。因为,一旦有模式,你就会把它认为是具有普遍意义的真理,然后就要到处推广,要我说,现在重庆做的是一种地方政府开发和治理的创新经验。这样,分析归纳总结经验就是应该做的。以后,别人如何看待、如何借鉴,大家应该因地制宜、因时制宜。因此,我们不主张把各地经验现在就归纳成一个“模式”然后到处去推广。

土地问题的本质

   城里的房子有地权吗?没有。那为什么城里的房子可以交易呢?农民的房子也没有地权,为什么农民的房子不能交易?

   《英才》:你怎么看中国的土地产权?

   温铁军:我们做一个世界性的土地制度比较研究就会发现,实现平均地权的发展中国家主要集中在东亚,中国、中国台湾、韩国、北朝鲜、越南、老挝,还包括一个发达国家日本。其实,不管什么主义,不管什么制度,东亚各国实现平均地权都有一个重要的东西——暴力背景;且不说土地革命战争,没有美军占领就没有日本地主让出土地,同理,没有70万“国军”去台湾也没有“和平土改”。因此土地问题从来就不是一般的经济问题。

    第二,由于土地属于暴力背景下的政治分配,因此就有政府重复介入土地产权的条件。我分给你的,不是你拿钱买的,土地产权是政治形成而不是交易形成。因此政府重复进入的缺口是从产权形成之初就留下的。

    20世纪后半叶,哪一次大的变革不是政府再度介入土地产权所发生的变革?无论毛泽东、邓小平还是江泽民,谁上台想要稳固政权都得宣布一遍给农民平均分地。毛泽东土改给农民分了一回地,邓小平大包干给农民分了一回地,江泽民二轮承包又给农民分了一回地,你说这是不是政治性介入,这里有那些主流知识分子所讲的教科书式的土地产权吗?

   《英才》:这种产权形式是否妨碍了农民房地产的交易最后致使农民丧失土地增值收益?

    温铁军:这是金融资本异化派生的,本来不是问题。不妨通俗些地说吧,城里的房子有地权吗?没有。为什么城里的房子可以交易呢?农民的房子也没有地权,为什么农民的房子不能交易?为什么要人为的限制它不能交易呢?

    城里土地所有权是政府的,开发商拿到的是使用权。农村的土地所有权归村集体,农民拿到使用权,即使非得说产权,有问题吗?凭什么非得让农村改变地权结构?假如城里的土地所有权是政府的,开发商只是使用权,这跟村里的土地所有权是村集体的,农民拿到使用权有什么不同?本来就完全一样,对不对?

   《英才》:毛病出在了哪里?

    温铁军:所有权对所有权,应该对等交易,使用权对使用权,也对等交易,凭什么要征占?《土地管理法》在这一点上是有缺陷的,现在大量的各地政府和开发商就是凭着这些法律缺陷占有收益。其实,重庆就是没有给外边的开发商,一股脑儿交给了重庆政府下属的八大投,道理很清楚,这里完全靠市场化就做不了开发区,因为平均每亩的开发成本近三倍于沿海地区,你们一般人干,挣了收益、推高地价,地方政府受不了,于是干脆给国企干。

    八个大的国有投资公司把这个拿过来,不交易,产生的收益直接变成土地财政,政府拿走了,去做分配了。这是一种方法,目前很难去评论它的对错,关键是看收益怎么分配。

    所以农村土地其实也不是问题,只要允许村集体的所有权直接跟政府对接,他们俩交易就可以了,但现在是不允许交易,是人为地限制了不让交易。

    广东珠三角农村为什么富?就是因为每个村集体都把自己的土地直接开发了,村集体就都变成地产总公司了,我们说广东珠三角80%以上土地属于违法开发,谁违法?村集体违法。你能纠正吗?它全都这样,法不责众,不论谁去也纠不了。因此,当年我们在那里搞“土地为中心的社区股份合作制”把土地股权给农户。现在一个广东珠三角的县(区)级单位,一年地租收益分到乡村两级的有60亿。农民为什么富啊?根本不是靠干活,我村里的这个地自主开发,变成工商业用地了,你们企业家都得给我村公司交地租。

 

 




发件人:李先一<firstlee01@163.com>+(由 zdjun@263.net 代发 , 帮助)收件人:zdjun时 间:2013年05月28日 16:58 (星期二)

城市化、信用与土地财政

赵燕菁

2013年05月14日

  【摘要】土地财政是中国城市化启动的关键制度,对于城市化原始资本的积累起到重要作用。土地财政也带来资源浪费、金融风险和贫富分化等一系列问题。简单地放弃土地财政并转向税收,可能带来一系列风险。土地财政不应简单放弃,而应随着城市化的推进、完成而不断升级乃至逐渐退出。在此之前,土地财政不应轻言放弃。“先租后售”保障房制度,可以利用土地财政为劳动力的城市化提供原始资本。

  【关键词】城市化 土地财政 住房制度

  引言

  改革就是一系列选择。但哪个选择真正改变了历史,当时并不一定看得清楚。“土地财政”就是如此。从诞生到形成,它并没有一个完整的设计。甚至“土地财政”这一名词,也是后来才想出来的。但正是这个来路不清、没人负责、甚至没有严格定义的“土地财政”,前所未有地改变了中国城市的面貌,成为全球经济成功与问题的根源。

  中国特色发展道路的核心,就是“土地财政”。这一模式是否可以持续?是否还能改进?还是必须全盘放弃?乃是攸关国家命运的重大抉择。但由于“土地财政”被“房价”、“腐败”、“泡沫”等敏感的社会话题所绑架,摒弃“土地财政”,几乎成为学界和舆论界一边倒的共识。本应客观、专业的学术讨论,演变成了指责“土地财政”的竞赛。
  好的“学术”,不在于告诉人们众所周知的“常识”,而在于能解释众所不解的“反常”。“土地财政”之所以抗风而立,批而不倒,就在于其有着不为学术界所知的内在逻辑。“土地财政”背后的经济含义,远比我们大多数人知道的深刻、复杂。本文试图以“信用”为主线,重新评价“土地财政”的功过,思考“土地财政”改变可能带来风险,探讨改进“土地财政”的可行路径。

  1 正确评价土地财政的功过

  1.1 信用:城市化的催化剂

  城市出现了几千年,有兴有衰,但为何到了近代却突然出现了不可逆转的“城市化”?绝大多数研究,都认为城市化是工业化的结果。这一表面化的解释妨碍了我们对城市化深层原因的认识。

  城市的特征,就是能提供农村所没有的公共服务。公共服务是城市土地价值的唯一来源。城市不动产的价值,说到底,就是其所处区位公共服务的投影。无论城墙,还是道路,或是引水工程,公共服务都需要大规模的一次性投资(fixed cost)。传统经济中,一次性投资的获得,主要是通过过去剩余的积累。这就极大地限制了大型公共设施的建设。基础设施巨大的投资,成为制约城市发展的主要障碍。

  突破性的进步,来自于近代信用体系的创新。通过信用制度,未来的收益可以贴现到今天,使得资本的形成方式得以摆脱对过去积累依赖,转向预期收益。信用制度为大规模长周期的设备和基础设施投资提供了可能[i]。技术进步和信用制度的结合共同启动了城市化与工业化。没有信用制度和原始资本,科技创新不过是又一个昙花一现的奇技淫巧。研发更不可能成为一种独立存在的生产方式。

  只有资本才能为资本作抵押。信用制度的关键是如何获得“初始信用”。工业化和城市化的启动,都必须跨越原始资本的临界门槛。一旦原始资本(基础设施)积累完成,就会带来持续税收。这些税收可以再抵押,再投资,自我循环,加速积累。

  城市化模式的选择,说到底,就是资本积累模式的选择。不同的原始资本积累方式,决定了不同的城市化模式。历史表明,完全靠内部积累,很难跨越最低的原始资本门槛。强行积累,则会引发大规模社会动乱[ii]。因此,早期资本主义的原始资本积累,很大程度上是靠外部掠夺完成的。几乎每一个发达国家,都可以追溯到其城市化早期阶段的“原罪”。

  差序格局中,民间借贷局限于熟人社会。传统中国社会的信用,只能是小规模和短周期的。近代中国被打开国门后,不仅没有完成原始资本积累,反而成为列强积累原始资本的来源地。1949年后,中国重获完整的税收主权,但依靠掠夺实现原始资本积累的外部环境已不复存在。中国不得不转向计划经济模式。

  所谓“计划经济”,原理上仍然是通过自我输血,强行完成原始资本积累的一种模式。在计划经济条件下,经济分为被农业和工业两大部类,国家通过工农业产品的剪刀差,不断将农业的积累转移到工业部门。依靠这种办法,中国建立起初步的工业基础,但却再也没有力量完成城市化的积累。超强的积累率,窒息了中国经济,使生产和消费无法实现有效的循环。改革前,中国城市化水平一直徘徊在百分之十几左右[iii]。

  1.2 土地财政:中国城市化的“最初的信用”

  中国城市化模式的大突破,起始于80年代后期。当时,依靠农业部门为中国的工业化提供积累的模式已难以为继。深圳、厦门等经济特区被迫尝试仿效香港,通过出让城市土地使用权,为基础设施建设融资[iv]。从此开创了一条以土地为信用基础,积累城市化原始资本的独特道路。这就是后来广受诟病的“土地财政”。

  1994年的分税制改革,极大地压缩了地方政府的税收分成比例,但却将当时规模还很少的土地收益,划给了地方政府,奠定了地方政府走向“土地财政”的制度基础。

  随着1998年住房制度改革(“城市股票上市”)和2003年土地招拍挂(卖方决定市场)等一系列制度创新,“土地财政”不断完善。税收分成大减的地方政府不仅没有衰落,反而迅速暴富。急剧膨胀“土地财政”,帮助政府以前所未有的速度积累起原始资本。城市基础设施不仅逐步还清欠账,甚至还有部分超前(高铁、机场、行政中心)。成百上千的城市,排山倒海般崛起。无论城市化的速度还是规模,都超过了改革之初最大胆的想象。

  的确,没有“土地财政”,今天中国经济的很多问题不会出现,但同样,也不会有今天中国的城市化的高速发展。从人类历史的角度观察,这样的高速增长,只能用惊叹来描述。任何对中国城市化的批评(土地浪费、生态破坏、贫富差距、金融泡沫……)同这样的成就相比,都变得微不足道。

  中国城市伟大成就背后的真正秘密,就是创造性地发展出一套将土地作为信用基础的制度——“土地财政”。可以说,没有这一伟大的制度创新,中国特色的城市化道路就是一句空话。

  为何中国能走这条路?这是因为计划经济所建立的城市土地国有化和农村土地集体化,为政府垄断土地一级市场创造条件[v]。“土地财政”的作用,就利用市场机制,将这笔隐匿的财富转化成为启动中国城市化的巨大资本[vi]。

  “土地财政”并非中国专利。从建国至1862年近百年间,美国联邦政府依靠也是“土地财政”。同土地私有化的老大陆不同,殖民者几乎无偿地从原住民手中掠得大片土地。当时联邦法律规定创始十三州的新拓展地和新加入州的境内土地,都由联邦政府所有、管理和支配[vii]。公共土地收入和关税,构成了联邦收入的最主要部分。土地出售收入占联邦政府收入最高年份达到48%。[viii]

  对比中国土地财政,就可以想象当年美国的“土地财政”规模有多大。2012年,中国国税收入11万亿,如果48%,就相当于5万亿,而2012年“土地财政”总收入只有不到2.7万亿。中国土地财政,就是从90年代初算起,迄今也不过20余年。而美国从建国伊始,直到1862年《宅地法》(Home stead Act)规定土地免费转让给新移民,前后持续近百年。1862年后,联邦政府的“土地财政”才逐渐被地方政府的财产税所代替[ix]。

  1.3 土地财政的本质是融资而非收益

  土地私有的城市,公共服务的任何改进,都要先以不动产升值的方式转移给土地所有者。政府需要通过税收体系,才能够将这些外溢的收益收回。税收财政的效率几乎完全依赖于与纳税人的博弈。制度损耗带来的利益漏失极高。而在土地公有制的条件下,任何公共服务的改进,都会外溢到国有土地上。政府无需经由曲折的税收,就可以直接从土地升值中收回公共服务带来的好处。相对于“征税”的方式,通过“出售升值土地”来回收公共服务投入的效率是如此之高,以至于城市政府不仅可以为基础设施融资,甚至还可以以补贴的方式,为有持续税收的项目融资[x]。

  计划经济遗留下来的这一独特的制度,使得土地成为中国地方政府巨大且不断增值的信用来源。不同于西方国家抵押税收发行市政债券的做法,中国土地收益的本质,就是通过出售土地未来的增值(70年),为城市公共服务的一次性投资融资。中国城市政府出售土地的本质,就是直接销售未来的公共服务。如果把城市政府视作一个企业,那么西方国家城市是通过发行债券融资,中国城市则是通过发行的“股票”融资。
  因此,在中国,居民购买城市的不动产,相当于购买城市的“股票”。这就解释了为什么中国的住宅有如此高的收益率——因为中国住宅的本质就是资本品,除了居住,还可以分红[xi]——不仅分享现在公共服务带来的租值,还可以分享未来新增服务带来的租值!因此,中国的房价和外国的房价是完全不同的两个概念——前者本身就附带公共服务,后者则需另外购买公共服务。

  在这个意义上,“土地财政”这个词,存在根本性的误导——土地收益是融资(股票),而不是财政收入(税收)。在城市政府的资产负债表上,土地收益属于“负债”,税收则属于“收益”。“土地金融”或许是一个比“土地财政”更接近土地收益本质的描述。

  对“土地财政”的认识,有助于解释困惑经济学家的一个“反常”——为何中国经济高速增长,而股票市场却长期低迷不振。如果你把不同城市的房价视作该“城市公司”股价,就会发现中国股票市场的增长速度和中国经济的增长速度完全一致,一点也不反常[xii]。由于土地市场的融资效率远大于股票市场,因此,很多产业都会借助地方政府招商,变相通过土地市场融资[xiii]。这也间接反驳了那些认为土地财政抑制了实体经济的指责。

  土地财政相对税收财政的效率差异,虽然很难直接观察,但我们仍然可以通过一些数据间接比较。

  近年来,中国M2增长速度持续高速增长,但并未引发经济学家所预期的超级通货膨胀。一个重要的原因,就是M2的规模是有实际需求的支撑的。现在有一种流行的做法,就是拿M2和GDP作比较。2012年,M2余额97.42万亿。2012年GDP约51万亿,M2与GDP的比例达190%。有人认为,M2/GDP数据逐年高企,说明资金效率和金融机构的效率较低。更有人担心通胀回归和房价反弹。

  但实践表明M2和GDP并不存在严格的对应关系。1996年是个分水岭。从这一年开始M2开始超过GDP。但此后却长期保持了低通胀,甚至局部时期还出现通缩。而改革开放后几次大通胀都出现在此之前。这是因为,合意的货币发行规模,取决于货币背后的信用而非GDP本身[xiv]。如果说税收财政信用与GDP存在正相关关系,土地财政提供的信用与GDP的这种相关性就可能比同样GDP的税收财政成倍放大。

  1998年住房制度改革虽然没有增加GDP,但却使“城市股票”得以正式“上市流通”,全社会的信用需求急速扩大。如果我们理解房价的本质是股价的话,就会知道,通货膨胀之所以没有如期而至,乃是因为房价上升导致全社会信用规模膨胀得更快。[xv]

  1.4 “土地财政”是中国和平崛起的制度基础

  西方国家经济崛起的历史表明,效率较低的税收财政,无法完全满足城市化启动阶段原始资本的需求。为避开国内政治压力,外部殖民扩张、侵略,便成为大多数发达国家快速完成积累的捷径[xvi]。这就是为什么中国之前的发展模式,必然带来扩张和征服,新崛起的国家一定要和已经崛起的国家发生碰撞和冲突。如果不能从发展模式上给出令人信服的解释,仅仅靠反复声称自己的和平愿望,很难使其他国家相信中国的崛起会是一个例外。

  有人认为全球化的时代的跨国贸易和投资,可以帮助发展中国家选择非武力征服的外部积累模式。尽管这一理论来自西方国家,但他们自己内心并不真的相信这一点。否则就无法解释他们为何仍然处心积虑对中国投资和贸易进行围堵。的确,战后一些孤立经济体在特殊的政治条件下,依靠国际贸易和投资完成了原始资本的积累。但这并不意味着中国这样的大型经济体也可以复制这样的发展模式。

  清末和民国时代的开放历史表明,市场开放对交易双方的好处,并不像“比较优势”理论认为的那样是无条件的。国际投资和贸易既可帮助中国企业在全球攻城略地,也为国际资本经济殖民敞开了大门,利弊得失端赖双方资本实力。发达国家经济长期领先的一个重要原因,就是其完善的“税收—金融”体制可以以很高的效率融资,从而取得全球竞争的优势。因此,通常条件下,发达国家是资本实力较强的一方,推动全球化最力的,往往也是资本最雄厚的国家。

  但中国的“土地财政”打破了这一规则,在短短十几年的时间内,创造了一个比西方国家效率更高的融资模式。依托“土地财政”为基础的强大信用,中国不仅产品横扫全球,而且出人意外地成为与列强比肩的资本强国。

  反倾销历来是发达国家对付其他更发达国家的经济工具,现在却被用来对付中国这样的发展中国家;以前从来都是城市化发展快的国家资本短缺,完成城市化的国家资本剩余,结果现在反过来,是中国向发达国家输出资本[xvii]。在这些“反经济常识”的现象背后,反映的实际上都是“土地财政”融资模式的超高效率。

  中国之所以能“和平崛起”,真正原因,恰恰是由于“土地财政”的融资模式,使得中国不必借由外部征服,就可以获得原始积累所必需的“初始信用”。高效率的资本生成,缓解的原始资本积累阶段的信用饥渴,确保了中国经济成为开放和全球化获利的一方。一旦城市化完成,“土地财政”的使命就可以退出,经济就可以进入自主增长阶段。因此,即使在城市化初始阶段,中国也比其它任何国家更希望维持现有国际经济秩序,更有动力推动全球化。土地财政的成功,确保了“和平崛起”成为中国模式的内置选项。

  2 理解土地财政的问题与风险

  2.1 土地财政的问题

  同任何发展模式一样,“土地财政”虽给中国经济带来的诸多好处,但其模式也引发了许多问题。这些问题不解决好,很可能会给整个经济带来巨大的系统风险。其后果,不会小于税收财政曾经带来的“大萧条”、“经融风暴”、“主权债务危机”。

  首先一个问题,就是“土地财政”必定要将不动产变成投资品。政府打压房价的政策之所以屡屡失效,就是没有按照资本品的市场来管理住房市场。总是想当然地企图让住房市场回归到普通商品市场。“土地财政”的本质是融资,这就决定了土地,乃至为土地定价的住宅必定是投资品。买汽车公司股票的人,并不是因为没有汽车。同样,买商品房(城市股票)的人,也并非因为没有住房。只要是土地财政,不动产就无可避免地会是一个资本品。无论你怎样打压住房市场,只要其收益和流动性高于股票、黄金、储蓄、外汇等常规的资本贮存形态,资金就会继续流入不动产市场。

  第二,拉大贫富差距。土地财政不仅给地方政府带来巨大财富,同时也给企业和个人快速积累财富提供了通道。靠投资不动产在一代人之内完成数代人都不敢梦想的巨额财富积累的故事,成为过去十年“中国梦”的最好注脚。但与此同时,没有机会投资城市不动产的居民与早期投资不动产居民的贫富差距迅速拉开:拥有不动产的居民,即使不努力,财富也会自动增加;而没有拥有不动产的居民,即使拼命工作,拥有不动产的机会也会越来越渺茫。房价上涨越快,贫富差距越大。房地产锁定了不同社会阶层流动的渠道,造就了绝望的社会阶层。

  第三,占用大量资源。如果说中国经济“不协调、不平衡、不可持续”,房地产市场首当其冲。同虚拟的股票甚至贵金属不同,不动产为信用基础的融资模式,会超出实际需求制造大量只有信用价值却没有真实消费需求的“鬼楼”甚至“鬼城”。为了生产这些信用,需要占用大量土地,消耗掉本应用于其它发展项目的宝贵资源。资本市场就像水库,可以极大地提高水资源的配置效率,灌溉更多的农田。但是,如果水库的规模过大并因此而淹没了真正带来产出的农田,水库就会变为一项负资产。

  第四,金融风险。既然土地财政的本质是融资,就不可避免地存在金融风险。股票市场上所有可能出现的风险,房地产市场上都会出现。2012年全国土地出让合同价款2.69万亿元。虽然低于2011年的3.15万亿元与2010年的2.7万亿元基本持平。但这并不意味着土地融资在全资本市场上比重的缩小。

  截至2012年底,全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为34.87万公顷,抵押贷款总额5.95万亿元,同比分别增长15.7%和23.2%。全年土地抵押面积净增4.72万公顷,抵押贷款净增1.12万亿元,远超土地出售收入的减少。这些土地抵押品的价值,实际上都是通过房地产市场的价格来定价的。打压房价或许对坐拥高首付的银行住房贷款产生不了多少威胁,但对高达6万亿以土地为信用的抵押贷款却影响巨大[xviii]。一旦房价暴跌,如此规模的抵押资产贬值将导致难以想象的金融海啸。广泛的破产不仅会毁灭地方政府的信用,而且将会席卷每一个经济角落,规模之大中央财政根本无力拯救。

  2.2 没有准备的税制转型,无异政治自杀

  鉴于“土地财政”带来的一系列严重问题,主流观点几乎一边倒地要求抛弃“土地财政”。谈论抛弃很容易,如何找到替代的融资?一个简单的答案,就是仿效发达国家,转向税收财政。

  当年美国“土地财政”切换到“税收财政”,靠的是联邦政府放弃土地收益同时地方政府开征财产税。今天中国,土地在地方,税收在中央。如果仿效美国,中央政府就必须大规模让税给地方政府。现在,中央税收刚刚超过11万亿,要想靠退税弥补近3万亿的土地收入和占地方财政收入16.6%的1万亿的房地产相关税收几乎是不可能的(更不要说还有6万亿的土地抵押融资)。

  那么,能否靠增税弥补放弃“土地财政”的损失?中国的税负水平并不低,其增速远超GDP。2012年完成税收达到11万亿 比增11.2%。在此基础上,继续大规模加税的基础根本不存在。在中国。“土地财政”的本质是“融资”,其替代者必定是另一种对等的信用。而要把税收变为足以匹敌土地的另一个信用基础,就必须突破一个重要的技术屏障——以间接税为主的税收体制。

  《福布斯》杂志根据目前的边际税率,曾连续两次将中国列为“税负痛苦指数全球第二”。但在现实中,中国居民负税的“痛感”远低于发达国家。为什么?不是因为税收低,而是因为以间接税为主体的缴税方式。

  数据显示,2011年,我国全部税收收入中来自流转税的收入占比为70%以上,而来自所得税和其他税种的收入合计占比不足30%。来自各类企业缴纳的税收收入占比更是高达92.06%,而来自居民缴纳的税收收入占比只有7.94%。如果再减去由企业代扣代缴的个人所得税,个人纳税不过占2%。去年个税起征点上调后,今年个人直缴的比例还会更低。这就是为什么税收高速增长,居民税负痛感却不敏感的重要原因。

  任何一种改革,如果想成功,前提就是纳税人的负担不能恶化。如果按照某些专家的建议,通过直接增加财产税等新的地方税种来来补偿土地收入,将足以引发比希腊更加严重的社会骚乱。这种非帕累托改进,对任何执政者而言,无异于政治自杀。在现有的政治制度下,社会暴乱乃至“大革命”都是完全可以预期的。

  1862年,美国的税改取消联邦土地收入,改征地方财产税,纳税人的负担没变,收入在不同政府间切换。但在中国这样的税收结构下,就算是中央真的可以下决心减税,也不过是减少了企业的负担,减税并不能直接进入居民个人账户。因此,对居民人而言,增加财产税就是支出净增加。这样的改革方案,在一开始就注定会失败[xix]。

  有人也许会质疑,如果不对个人征税,难道应该让中国企业继续忍受如此高的税负?我们可以用另一个问题回答这个问题,为什么中国边际税率如此之高,全球投资还要蜂拥进入中国?答案是:“土地财政”。借助土地巨大融资能力,地方政府可以执行无人能敌的税收减免和地价补贴。其补贴规模之大,甚至使得如此高的税率都变得微不足道[xx]。也正是由于地方政府的补贴远大于税负的增长,中国企业才保持了相对竞争对手的相对优势。

  同样的道理,中央政府之所以可以保持如此高的税收增长,很大程度是仰仗地方政府更高的土地收益。没有“土地财政”的补贴,企业根本无法负担如此沉重的税收,中央政府的高税率也就不可持续。

  2.3 放弃“土地财政”意味着“改旗易帜”

  直接税多一点,还是间接税多一点,并不是哪种税收模式更有效率、更公平这么简单。不同税收模式间,也不是简单的数量替换。税收的方式,决定了国家可能采用的政体:如果增加直接税,政府就必须让渡权利。如果政府不主动让,就会通过社会动荡迫使政府让。

  历史上,直接税的征收比间接税的征收艰难得多。发达经济为了建立起以直接税为基础的政府信用,无不经历了漫长痛苦的社会动荡。这是因为即使税额相等,不同的税制给居民带来的“税痛”也会大不相同。

  英国个税源于小威廉﹒皮特时代的1798年“三部合成捐”,几度兴废,直到1874年威廉﹒格拉斯顿任首相时,才在英国税制中固定下来。其间长达80年。德国从1808年普法战争失败开始,经历长达80余年,到1891年首相米魁尔颁布所得税法才正式建立。美国在1861年南北战争爆发后开征所得税,1872年废止。总统塔夫脱再提个税开征,被最高法院宣布违宪。直到1913年第16条宪法修正案通过,个税才得到确认。期间也长达数十年。

  特别值得指出的是,宪政改革是开征直接税的必要前提。历史上,无论英国的“光荣革命”,还是法国“大革命”和美国“独立战争”,无不同直接税征收密切相关,最终的结果都是宪政改革。这是因为在所有的税种中,个人所得税最能引起纳税人的“税痛”。“无代表,不纳税”(no taxation without representation)。一旦转向直接税,宪政改革就不可避免。竞争性的民主就会成为不可逆的趋势(就像缴交物业费的小区),共产党的执政基础就会动摇[xxi]。

  直接税与民主宪政的关系,决定了即使可以成功转向税收财政,政府不可能不经纳税人同意,用财产税来补贴企业[xxii]。可以预见,一旦取消土地财政,中国企业的竞争力必将急剧下滑。中国在城市化完成之前,就会再次沦为二流国家[xxiii]。

  3 “土地财政”的升级与退出

  3.1 有区别,才能有政策

  没有一成不变的城市化模式。“土地财政”也是如此,不论它以前多成功,也不能保证其适用于所有发展阶段。“土地财政”只是专门用来解决城市化启动阶段原始信用不足的一种特殊制度。随着原始资本积累的完成,“土地财政”应该也必然会逐渐退出并转变为更可持续的增长模式。

  指出直接税开征的风险,并非否定直接税的作用,而是要发挥不同模式在不同阶段的优势。当城市化进入新的发展阶段后,就要及时布局不同模式间的转换。模式的过渡,没有简单的切换路径。必须经过复杂的制度设计和几代人的时间。中国未来几年最大的战略风险,就是在还没有找到替代方案之前,就轻率抛弃“土地财政”。

  正确的改革策略应当是:积小改为大改。把巨大的利益调整,分解到数十年的城市化进程中。要使每一次改革的对象,只占整个社会的很小部分。随着城市化水平的提高,逐渐演变到直接税与间接税并重,乃至直接税为主的模式。成功的转换,是“无痛”的转换。时间越长,对象越分散,社会承受力就越强,改革也就越容易成功。切忌城市化还不彻底,就急于进入教科书式的“宪政改革”。

  具体做法是,在空间上、时间上,把城市分为已完成城市化原始资本积累的存量部分和还没有完成的增量部分。在不同的部分,区分不同的利益主体,分别制定政策,分阶段逐步过渡到更加可持续的税收模式:

  1)企事业单位和商业机构,可率先开始征收财产税;2)永久产权(如侨房、公房等),可以开征财产税;3)小产权房、城中村可以结合确权同时开征财产税;4)有期限的房地产物业,70年到期后开征财产税同时转为永久产权[xxiv];5)老城新增住宅拍卖时就规定要交缴财产税;6)老城区及附近新出让的项目可以缩短期限,如从70年减少的20年或30年,到期后,开征财产税;7)所有已经有完整产权的物业,需以公共利益为目的,才可以强制拆迁。物业均按市场价进行补偿;8)愿意自行改建的,在容积率不变且不恶化相邻权的条件下,允许自我更新;9)愿意集体改造的,自行与开发商谈判条件。个别政府鼓励的项目(如危旧房),可以容积率增加等方式予以奖励。

  财产税可以有不同的名目,直接对应相关的公共服务。[xxv]通过区别不同的政策对象,按照不同的阶段,将完成城市化的地区渐进式地过渡到可持续的“税收财政”,同时,建立与之相对应的,以监督财税收支为目的社区组织[xxvi]。

  城市新区部分则应维持高效率的“土地财政”积累模式。但维持,并不是意味着无需改变。其中,最要紧的,就是必须尽快将不动产分为投资和消费两个独立的市场。现在的房地产政策之所以效率低下,一个很重要的原因,就是我们希望用一个政策同时达成“防止房地产泡沫”和“满足消费需求”两个目标。要想摆脱房地产政策的被动局面,就必须将投资市场和消费市场分开,并在不同的市场分别达成不同的经济目标——在投资市场,防止泡沫破裂;在消费市场上,确保居者有其屋。

  市场区分后,就可以组合利用价格和数量两个杠杆,使政策的“精度”大幅增加。在投资市场上(商品房):控制数量(比如,将供地规模同其空置率挂钩)放开价格,避免不动产价值暴跌触发的系统性危机;在消费市场上(保障房):控制价格增加数量,满足新市民进入城市的基本消费需求[xxvii]。

  在这里需要特别指出的是,以打压房价为目的的各类政策,一定要尽快退出。“土地财政”下,中国货币信用的“锚”就是土地。在某种意义上,人民币是“土地本位”货币。中国之所以没有产生超级通货膨胀,关键在于人民币的信用基石—“土地”—的价值和流动性屹立不倒。一旦房价暴跌,土地就会贬值,信用就会崩溃,泛滥的流动性就会决堤而出。

  防止土地价值暴跌的关键,在于防止房价下跌。防止房价下跌的唯一办法,就是控制供给规模。唯有大幅度减少商品房供地规模并切断信贷从银行流向房地产,才能减少土地信用在市面上的流通,从而避免资产价格暴跌[xxviii]。

  3.2 “人的城市化”

  真正用来满足需求并成为经济稳定之锚的,是保障房供给。这部分供给应当尽可能的大。理想的状态,就是要做到新加坡式的“广覆盖”。所谓“广覆盖”就是除了有房者外,所有居民都可以以成本价获得首套小户型住宅。只要不能做到“广覆盖”,保障房就会加剧而不是减少社会不满,“寻租”行为就会诱发大规模腐败(赵燕菁,2011)。

  而要做到“广覆盖”,首先必须解决的问题就是资金。中国金融系统总体而言,资金非常丰沛。关键是如何设计出足够的信用将其贷出来。目前的保障房不能进入市场。这种模式决定了保障房无法像商品房那样利用土地抵押融资。依靠财政有限的信用,必定难以满足大规模建设的巨额资金需求。要借助“土地信用”,就必须设计一个路径,使抵押品能够进入市场流通。

  如何既能与商品房市场区隔,又可以进入市场流通以便于融资?一个简单的办法就是“先租后售”——“先租”目的是与现有商品房市场区隔;“后售”则是为了解决保障房建设融资。举例而言:假设50平方米保障房的全成本是20万元(土地成本2000元/平米,建安成本2000元/平米)。一个打工者租房支出大约500元/月,夫妻两人每年就是1.2万元,10年就是12万元,15年就是18万元。届时只需补上差额,就可获得完整产权。

  这个假设的例子里,各地的具体数字可能不同,但理论上讲,只要还款年限足够长,辅之以政府补助和企业公积金(可分别用来贴息和支付物业费),即使从事收入最低的职业,夫妻两人也完全有能力购买一套完整产权的住宅。

  由于住房最终可以上市,因此土地(及附着其上的保障房),就可以成为极其安全有效的抵押品。通过发行“资产担保债券”(Covered Bonds)等金融工具,利用社保(3.11万亿元)、养老金(1.92万亿元)、公积金(2万亿)等沉淀资金获得低息贷款,只需政府少许投入(贴息),就可以一举解决“全覆盖”式保障房的融资问题。

  “先租后售”模式,看似解决的是住房问题,实际上却意味着“土地财政”的升级——都是通过抵押作为信用获得原始资本。这一模式同以往的“土地财政”一个重要不同,就是以往“土地财政”是通过补贴地价来直接补贴企业,而“先租后售”保障房制度,则是通过补贴劳动力间接补贴企业。2008年以后,制约企业发展的最大瓶颈已经不是土地,而是劳动力[xxix]。新加坡和香港的对比表明,住房成本可以显著影响本地的劳动力成本,进而增强本土企业的市场竞争力。

  “土地财政”另一个后果,就是“空间的城市化”并没有带来“人的城市化”——城市到处是空置的豪宅,农民工却依然在城乡间流动。现在很多研究都把矛头指向户口,似乎取消户籍政策就可以一夜之间消灭城乡间的差距。取消户籍制度,如果不涉及其背后的公共服务和社会福利,等于什么也没做;如果所有人自动享受公共服务和社会福利,那就没有一个城市可以负担得起。

  户籍制度无法取消与“土地财政”密切相关。由于没有直接的纳税人,城市无法甄别谁有权利享受城市的公共服务,就只好以来户籍这种笨拙但有效的办法来限定公共服务供给的范围。要想取消户籍制度,就必须改为间接税为直接税。而改变税制,就必须面对前文所述的制度风险。

  但就算能够用财产征税取代户籍,也还是解决不了农民转变为市民的问题——今天因为缺少财产而拥有不了户籍的非城市人口,明天也一样会因为缺少财产而无法成为合格的纳税人。因此,研究怎样让农民可以获得持续增值的不动产,远比研究如何取消户籍来得更有意义。

  “先租后售”的保障房制度,使得户籍制度变得无关紧要。它为非农人口获得城市资产和市民身份,直接打开了一条正规渠道——新市民只需居住满一定时间,就可以通过购买保障房,成为城市的正式市民[xxx]。

  3.3 “土地财政”重建个人资产

  现在的财政界有一种普遍的看法,认为中国的税制结构,已经到了非调整不可的地步。理由是间接税使每一个购买者都成为了无差别的纳税人,无法像直接税那样,通过累进使高收入者承担更多的税负来调节贫富差距。

  但现实中,真正导致的贫富差距的深层原因,是有没有不动产。不动产成为划分有产阶级和无产阶级的主要分水岭——有房者,资产随价格上升,自动分享社会财富;无房者,所有积累都随房价上升缩水。房价上升越快,两者财富差异就越大。财产不均是因,收入不均是果。用税收手段,只能调节贫富的结果;用不动产手段,才能调节贫富的原因。

  要缩小社会财富差距,最主要的手段,不是税收转移和二次分配,而是要让大部分公民,能够从一开始就有机会均等地获得不动产。“土地财政”向有产者转移财富的功能,是当前贫富差距加大的“罪魁祸首”,但通过“先租后售”,这一功能马上就可以变为缩小贫富差距的有力工具[xxxi]。

  “现代人”的特征,就是拥有信用。“土地财政”通过“先租后售”保障房,帮助家庭快速完成原始资本积累,为劳动力资本的城市化创造了前提。由于保障房的市场溢价远远高于其成本[xxxii]。因此,保障房“房改”就相当于以兑现期权的方式给所有家庭注资。

  家庭的经济学本质,乃是从事“劳动力再生产”的小微企业。将土地资本大规模注入家庭,可以快速构筑社会的个人信用,使经济从国家信用基础,拓展到个人信用基础。“先租后售”保障房可以显著地提高配置家庭资产的效率。国外的实践表明,同储蓄形态的养老金相比,住宅更加容易保值、增值。高流动性的住宅可以在家庭层次,将社保和养老金资本化[xxxiii]。

  保障房“广覆盖”,为城市化的高速发展提供了一个巨大的社会稳定器。它可以在利益急速变化的发展阶段,极大地增加整个社会的稳定性,扩大执政党的社会基础。如果说“土地财政”在过去20年先后帮助政府和企业实现了原始资本积累,下一步其主要目标就应当转向劳动力的资本化。

  中国城市化快速启动,是拜“城市土地国有化”这一特殊历史遗产所赐。现在来追究当初这一做法是否道德毫无意义[xxxiv]。正确的做法,不是回到土地私有的原始状态再启动城市化。这样只能让城市周围的农民获得城市化的最大好处。而是要利用这一制度遗产,通过企业补贴、“先租后售”保障房等制度,让远离城市地区、更大的范围内的农民,一起参与原始资本积累,共同分享这一过程创造的社会财富。

  “先租后售”保障房乃是借助“土地财政”作为融资工具,启动大规模保障房建设。其经济意义,在于通过住房帮助城市化人口完成原始资本积累,从而为城市化完成后转向税收财政创造条件[xxxv]。1998年房改的成功,推动了中国近十年的快速增长。保障房在规模上远超当年的房改。可以预见,这一改革一旦成功,中国经济至少还可以高速增长20年。

  结论

  城市化的其启动,是传统经济转变为现代经济过程中,非常独特的一个阶段。能否找到适合自身特点的模式,对于高质量的城市化至关重要。近代以来,中国一直都在模仿、追赶,鲜有能真正称得上“有中国特色”的制度创新。而“土地财政”就是这样一个伟大的制度创新。其经济学意义,远比大多数人的理解来得深刻、复杂。

  “土地财政”只是一种金融工具。工具本身无所谓好坏,关键是如何使用。很多情况下,问题并非“土地财政”本身,而是“土地财政”的使用。随着城市化阶段的演进,“土地财政”用来解决的问题也应当及时改变。通过不动产的形成和再分配,“土地财政”可以在全社会的财富积累和扩散中,起到其他模式所难以企及的作用。

  从更长远的经济发展阶段看,我们今天所担心的问题,很可能会随着原始资本积累阶段的完成而自动消失。深圳是中国城市化最快的城市之一,税收收入占到政府收入的93%以上,来自土地的收益已经微不足道。但深圳经济并没有因为无地可卖而“不可持续”——由于已经完成了原始资本积累,深圳“土地财政”已经悄然退出。深圳的实践表明,我们可能根本无需为长大后不治自愈的“病”吃药[xxxvi]。

  “土地财政”是一把双刃剑,它既为城市化提供了动力,也为城市化积累了风险。放弃是一个容易的选择,但找到替代却绝非易事。没有十全十美的模式。“税收财政”演进了数百年,导致了世界大战、大萧条、次贷危机、主权债务等无数危机,其破坏性远大于土地财政,但西方国家并没有轻言放弃。它之所以仍然被顽强地坚持、探索,盖因其积累模式的内在逻辑使然。

  最优的城市化模式,就是根据不同的发展阶段,不同的空间区位,组合使用不同的模式。“土地财政”是城市化启动阶段的重要工具。一旦原始资本积累完成,城市化进入稳定下来,其历史角色就可能逐步淡出,甚至最后终结。

  一个模式的初期,不完善是正常的。在充分理解其在中国经济中的深刻含义之前,就对其妄加批评,不仅十分轻率而且非常危险。至少,在我们找到一个更好的替代模式之前,我们不能轻言放弃。(作者:赵燕菁 中国房地产研究会常务理事)

  参考文献:

  1. 李炜光:论税收的宪政精神精,《财政研究》2004年第5期第2-5页

  2. 张千帆:“城市土地 ‘国家所有’的困惑与消解”《中国法学》2012

  3. 骆祖春、赵奉军:“美国土地财政的背景、经历与治理”《学海》2012年第6期

  4. 王克强、刘红梅、张璇:“美国土地财政收入发展演化规律研究”《财政研究》 2011年02期

  5. 吴伟科、 赵燕菁:“高覆盖保障房建设的融资方式”,《城市发展研究》2012年10期

  6. 赵燕菁、吴伟科:“住宅供给模式与社会财富分配”,《城市发展研究》14 卷,2007 年

  7. 赵燕菁:“保障房须广覆盖”,《财经》2011年27期

  注释:

  [i]正是由于现代金融和技术创新,同时为两者提供了原始资本,导致工业化与城市化相继启动。因此,城市化与工业化是共生关系,而非因果关系。

  [ii]秦朝投资长城、驰道、阿房宫,隋朝投资大运河、东都(洛阳),都触发了全国性的动荡。

  [iii]春秋末期的人口总数为3200万人,城市人口509万,城市化水平已经达到15.9%。赵刚在《中国历史的城市人口》所得出的北宋城市化率为20.1%,南宋为22.4%。按照梁庚尧估算“南宋大部分城市人口比率可能在百分之三至百分之十四之间”(梁庚尧著:《南宋的城市发展(上)》)。吴松弟所著的《中国人口史·辽宋金元时期》中的估算数字为12%左右。而1978年改革开放前,中国城市化水平仅为17.9%,基本处于同一数量级。

  [iv]1986年,深圳改变了原有的无偿划拨模式,逐步形成了国有土地流转市场。1987年12月1日,深圳市首次公开拍卖了一幅面积8588平方米的地块,敲响了1949年以来国有土地拍卖的“第一槌”。第二年,宪法修正案在第10条中加入“土地的使用权可以依照法律的规定转让”,城市土地使用权的流转获得了宪法依据。(张千帆,2012)

  [v]1956年,三大改造运动开始,政府通过赎买收购了资本主义工商业拥有的土地所有权,并通过人民公社运动将农民个人土地转变为集体土地。形成了国有为主、集体与私有土地并存的格局,城市超过90%的土地为国家所有,1975年宪法第5条正式规定:“生产资料所有制现阶段主要有两种:社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制” 1982年宪法第10条重申:“城市的土地属于国家所有”。

  [vi]改革开放前后的政策,看似相互对立,实则相互连贯。“不能用改革开放后的历史时期,否定改革开放前的历史时期”(习近平,2013)。台湾大学政治系教授朱云汉2012年9月28日在题为《中国大陆兴起与全球秩序重组》讲座中指出:“中国完成了一场相当彻底的社会主义革命,因为它把私有财产权,尤其是最重要的土地资本集体化,不是国有就是集体所有。而这个庞大的集体资产,大部分是国有资产,是中国后来三十年快速发展的资本。其他很多国家没有走这条历史道路,就很难有这个历史条件。这是前人留给后来政府的一笔巨额财富”。

  [vii]直到今天,联邦政府仍是美国绝对的“头号地主”。联邦政府拥有土地高达6.5亿英亩,约占全部国土的30%。联邦拥有82%的内华达州、68%的阿拉斯加州、64%的犹他州、63%的爱达荷州、61%的加州以及将近一半的怀俄明州和俄勒冈州。这些联邦土地不仅由联邦政府全权管理,而且也因其联邦所有权而享受征税豁免权。在国有土地方面能和美国有一比的是加拿大。据统计,加拿大41%的土地为联邦所有,48%为各省所有;两者相加,高达89%的土地是属于政府的“皇家土地”(Crown Land),仅剩下11%为私人所有。(张千帆,2012)

  [viii]关于土地财政的规模,有不同的观点。王克强 刘红梅 张璇等认为“早期美国的土地财政收入占总财政收入的比重较高,达到了60%多,后来呈现缓慢下降的态势。进入21 世纪, 美国的土地财政收入占总财政收入的比重为30%不到, 并且变化不大”。Hibbard( 1924) 整理1820 年7 月- 1842 年9 月间联邦政府土地拍卖收入情况后得出结论,政府总计收到9535. 1 万美元,占整个联邦总收入的11%,其中1835 年的土地拍卖价格收入超出当年关税收入。

  即使按10%计算,考虑到联邦政府以赠与形式注入市场的土地,这也是一笔巨大财富。比如,联邦政府规定新州必须将其境内的三十六分之一公共土地用于学校和其它小额赠与用途。对每个镇的学校土地捐赠起初为20 英亩,到1850 年加利福尼亚加入联邦时扩展为40 英亩。联邦政府还对各州建立州立大学和农业院校有专门的土地赠与规定。联邦政府对修路、运河、铁路、疏浚和提升航运水道,以及灌溉项目的赠与是其土地捐赠中的最大支出项。通常,一条铁路建设的全部原始成本可以通过销售土地来弥补,有些铁路通过销售土地几乎收回其全部支出(骆祖春赵奉军,2013)。而中国的土地收入看似较高,但其中近40%是征地拆迁的成本。

  [ix]需要指出的是美国的“土地财政”,与中国的“土地财政”不完全相同。这还不仅仅是因为“初始地权”的获得不同——美国靠的是对北美印地安人的屠杀和掠夺[ix],而中国则是通过计划经济的制度设计。而是因为美国早期土地所有者是联邦政府,所出售的土地并非附带有公共服务的城市土地,因而也不算是严格意义上的资本。只有当1862年《宅地法》后,土地和地方政府提供的公共服务结合并带来持续税,不动产才成为真正意义上的资本。而中国一开始土地就和地方政府公共服务结合在一起,政府收益被用来改善公共服务。这使得土地不断升值,并成为极佳的投资品。

  [x]这就是中国城市的积累效率,远大于土地私有化国家的秘密。也正是依靠这一秘密武器,中国得以一举完成工业化和城市化两个进程的原始资本积累。

  [xi] 通过免交财产税的方式分红。

  [xii]中国大量企业在土地市场而不是在股票或债券市场完成融资的。例如,很多初始投资高、回报周期长的产业,往往要搭配一些“商业服务”或“居住”作为平衡用地。更多的是政府拍卖项目周边的土地,然后用获得的收益,对企业予以补贴。

 

 

 


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    各位:附件是我受清华大学中国农村研究院委托,负责完成的《征地制度改革问题研究》。由于尚未履行结题程序,还不能算最终成果。先发送大家,供参考,请指正!各位研究写作,如需引用其中的观点、论述、材料,请务必注明清华大学中国农村研究院研究课题(编号:CIRS2012-3-3)。还有3位同志共同参与了研究、写作,但暂时不便公开姓名,特此说明。谢谢!祝劳动节快乐!黄小虎

课题类别 2012年重大课题  编 号 CIRS2012-3-3

清华大学中国农村研究院研究课题

征地制度改革问题研究

黄小虎 等

二〇一三年三月

    摘要:本研究梳理了现行征地制度存在的主要问题及其引发的社会矛盾,归纳了征地制度的历史演变和艰难、曲折的改革探索,深入分析了征地制度改革进展缓慢的主要原因,认为改革现行征地制度的条件已经具备、时机已经成熟,在此基础上,明确提出了彻底改革现行征地制度、把经营土地的职能从土地管理部门分解出去、国家实行统一的土地登记制度、改革相关的财税体制、改革规划体制、制止清理政府的土地融资行为、建立土地发展权转移制度、改革干部考核和选拔制度等政策建议。

    同时,完成了5份研究背景材料的整理:一是农村基层的改革实践;二是地方政府的改革探索;三是现行征地制度蕴藏的社会风险;四是海南省改革征地制度的调研;五是国外土地发展权转移的经验。

    关键词 征地制度;城乡统一市场;政府经营土地

一、现行征地制度存在的主要问题及其引发的社会矛盾

    1、现行征地制度存在的主要问题。

我国现行征地制度形成于上世纪50年代。在计划经济条件下,这项制度对保障国家基础设施建设,现代工业体系的建立、健全以及城市建设,发挥了重要作用。改革开放以后,随着社会主义市场经济的发展,资本、劳动力等各类生产要素市场逐步形成,土地资产的重要性也越来越凸显。由于仍然沿用计划经济时期的做法实行征地,导致经济快速发展过程中,被征地农民数量越来越多,他们就业困难和长远生计得不到保障等问题,日益突出、尖锐,成为社会各界广泛关注的难点、热点和焦点问题。这些问题折射出来的法律制度缺陷,也越来越清晰。单就征地制度本身来看,主要存在四个方面的问题。
(1)征地权行使范围过宽。我国现行法律对“公共利益”缺乏明确规定,且对征地和用地的规定存在冲突。《宪法》和《土地管理法》规定,“国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征收。”但现行法律法规都没有对“公共利益”做出明确界定,也没有规定“非公共利益”建设项目用地如何取得,因此,国家以公共利益为前提实施征地的法律要求,并没有落实。另外,《宪法》和《土地管理法》规定:“城市市区的土地属于国家所有”,就是说城市扩展到哪里,规划区范围内的所有土地都必须征为国有。《土地管理法》还规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法使用国有土地;但举办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”“国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”按照这两条规定,除农村集体企业和村民个人经批准可使用本集体所有土地外,任何单位和个人进行建设都可以征用农民的土地。这实际上将征地权行使范围由“公共利益”扩大到所有的建设,与前述“国家为公共利益征收土地”的规定相冲突。
改革开放以来,我国工业化、城镇化快速发展,1978~2010年,城市数量从193个增加到657个,50万以上人口城市从64个增加到234个; 1996-2010年,全国建设用地面积从43771万亩增加到51181万亩,增加了7410万亩,增幅为16.9%,年均增加529.3万亩。尤其是2006年以来,建设用地规模增长更为迅猛,每年新增建设用地量平均在714万亩以上。随着城市用地范围的快速扩展,农村土地不断被纳入城市范围,近十年来,全国城镇工矿用地增幅达51.5%。这些用地大部分是通过征收农民集体所有土地而实现的。据国土资源部典型调查,在各类建设项目用地中,通过征地方式获得用地的面积约占75%左右,其中交通、能源、水利,以及城市市政公用设施及经济适用房等公益性质的用地约占60%左右,40%的建设项目用地属于工商业、房地产等经营性项目。
任何建设必须使用国有土地的规定,以及城市市区土地必须征为国有的规定,使政府成为建设用地供应的垄断者,同时也极大地限制了农村集体建设用地进入市场。集体建设用地与承包地一样,是农民的重要财产和生产条件。但是,这个财产却不能通过市场而得到实现;这个生产条件也不能通过市场对生产要素的优化组合而充分利用。其结果,在市场经济长足发展的今天,农民的财产性收入仍然微乎其微;在国家工业化、城市化的大潮中,农民只能被动地等着“被城市化”,而不能凭借土地财产权主动参与工业化、城市化进程。
(2)征地补偿标准低。征地补偿标准偏低,一直是征地实践中存在的突出问题,也是引发社会矛盾的直接原因之一。
《土地管理法》规定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。”并规定,征收耕地时,以被征收耕地前三年平均年产值及倍数为基础分别确定土地补偿费、安置补助费等费用,二者的总和不超过30倍。同时还规定,征收非耕地的土地补偿费和安置补助费标准,由省级政府参照征收耕地的补偿标准确定。从实际执行情况看,各省(区、市)确定的非耕地(如其他农用地、建设用地、未利用地)征地补偿费标准一般不超过耕地的二分之一。由此可见,从国家法律到地方法规,征收耕地以原用途(即农用地)产值为基础进行补偿,但征收集体建设用地时却没有考虑原用途因素。就是说,不管征收农民的农地还是农村建设用地,一律按农地价格补偿,土地增值收益的分配,完全把被征地农民排斥在外了。但是农民一旦失去土地,生活方式就会发生根本变化,生活费用会大幅度提高,按农地价格确定的补偿费用,远不足以使被征地农民维持正常生计,许多人因此而陷于贫困。这个问题,在城乡结合部等人多地少的地方,尤为突出。

征地补偿标准由政府确定,农民没有任何谈判地位,而政府的行为又缺乏规范。我国幅员辽阔,各地农业生产条件和种植结构差别很大,加上市场因素对农业生产结构调整的影响,因此对前三年平均年产值的确定存在较大的难度。再加上法定的倍数有一定的幅度,执行规则不明确,给政府的实际操作留下了较大的自由量裁权。在征地实践中,普遍产生“同地不同价”的不合理现象。一些国家和地方重点建设项目,为节省投资,常常采取投资部门和地方政府协商定价(即所谓“征地费用包干”),取法定倍数的最低限,甚至低于最低限。农民反映这是“政府请客,农民买单”。

据典型调查,在基础设施建设项目征地过程中,征地补偿安置费用在工程总投资的比重一般不足10%,而政府通过收取各种税费获得的收益在用地成本中约占40%-50%。在经营性项目土地出让收益中,征地补偿安置费用一般只占10%左右,政府则在土地出让过程中获得了大部分土地增值收益。

(3)征地安置途径单一。在计划经济时期,对因征地而失业的劳动力极其赡养人口,做出妥善安置,是征地工作的重要环节。例如,1953年的《国家建设征用土地办法》规定,征地要“照顾当地人民的切身利益,必须对土地被征用者的生产和生活有妥善的安置。..凡虽属需要,而对土地被征用者一时无法安置,则应俟安置妥善后再行举办,或另行择地举办”。审批征地,不仅要看用地面积,还要看涉及居民人数,涉及迁移300户以上的,就要由大区行政委员会批准。迁移人口多的,还要在当地“召开人民代表大会讨论解决之”。“农民耕种的土地被征用后,当地人民政府必须负责协助解决其继续生产之所需土地或协助就业,不得使其流离失所”。1982年的《国家建设征用土地条例》规定,用地单位除了支付补偿费外,还要支付安置补助费,除了地上附着物和青苗补偿费外,各项补偿费和安置补助费“都应当由被征地单位用于发展生产和安排因土地被征用而出现的多余劳动力的就业和不能就业人员的生活补助,不得移作他用”。1986年的《土地管理法》规定,对失地劳动力“要由县级以上人民政府土地管理部门组织被征地单位、用地单位和有关单位,通过发展农副业生产和举办乡(镇)村企业等途径,加以安置;安置不完的,可以安排符合条件的人员到用地单位或者其他集体所有制单位、全民所有制单位就业”。

在这些规定中,政府对人员安置负最终责任。当时比较普遍的做法是,当被征地农民的人均土地低于一定面积,政府就将有关劳动力安排到城市企、事业单位就业,其赡养人口也由农村户口转为城市户口。在当时条件下,这样的安置使被征地农民的长远生计,得到比较充分的保障。尽管那时的土地补偿标准很低,但由于安置到位,农民对国家征地是满意的。许多农民甚至盼望国家征地,把征地看成是改变自身命运的机遇。

但是建立了社会主义市场经济体制以后,原来的人员安置办法难以实施了。对大量的非国有企业,政府没有权利作人员安置;对国有企业也难以直接安排人员了,即使安排,也不再有“铁饭碗”,随时可能下岗、失业。这样的安置对农民来说,已无意义。渐渐地,政府不再直接负责失地农民的就业安排。许多地方的所谓安置,主要是发放一笔安置补助费,让农民自谋生路。可能是由于这种变化,1998年修改的《土地管理法》关于安置工作的表述是:“地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营,兴办企业”。这一表述,淡化了政府在失地农民安置问题上的责任。

单一的货币补偿,既不能使农民保持原有的生活水平,更谈不上保障农民的长远生计。农民形象地称之为“一脚踢”,意思是给一笔钱,被踢出农业和农村,从此自生自灭,没人管了。

(4)征地程序不合理。按照现行法律法规,从市、县政府组织报批材料、拟定土地征收方案开始,标志着征地报批程序正式启动。征地审批权属于省级政府或者国务院,获得批准之后,由市、县政府组织实施。具体实施程序包括“两公告一登记”,第一次是征用土地公告,在征地经批准后进行,被征地农村集体经济组织和农民据此公告办理补偿登记;第二次是具体的征地补偿安置方案公告,在被征地村、组听取农民意见。当被征地村、组和农户对征地补偿标准有争议时,由县级以上政府进行协调;协调不成的,由批准征地的政府进行裁决。

上述征地程序存在如下缺陷:

第一,批前程序缺失,侵害被征地农民的知情权。法律法规对征地报批前的工作程序没有作明确要求。征地范围、面积、用途以及征地补偿标准、安置方式等信息,由市、县政府在组织报批材料、拟定征地方案过程中确定,被征地农民并不知情。虽然法律规定征地要公告,但公告时征地已经获得批准,征地范围和征地补偿标准、安置办法已经确定,只是通知被征地农民集体到指定地点办理补偿登记手续。这实际是事后公告,农民只能被动接受。因此,一些地方把公告理解成通知,甚至是强制性的通告。
第二,协商机制不健全,侵害被征地农民的参与权。对征地报批过程,法律并没有规定相关协商程序。农村集体经济组织尤其是广大农民,在征地过程中完全处于被动状态和不平等的地位,从土地征收范围,到补偿标准和安置方式,都是由市、县政府拟定,由省级政府和国务院批准,被征地农民没有参与权和发言权。只是在制定具体的补偿安置方案时,法律确定了第二次公告程序,听取被征地村组和农户的意见,而此时,能够协商调整的余地已经很小。

第三,纠纷裁决制度不公平,侵害被征地农民的申诉权。现行法律规定,对补偿标准有争议,“由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决”。但地方政府既是征地者,又是卖地者,还是补偿安置标准的制定者,由他们协调,很难保证公平公正。作为征地和补偿安置方案的批准机关,国务院和省级政府也不可能对成千上万个具体的征地项目的纠纷,进行裁决。农民到法院起诉,法院则认为,村民不是被征土地的所有权主体,没有诉讼资格,拒绝受理。农民申诉无门,只能不断上访,甚至激化成群体性事件。

根据以上分析,可以把现行征地制度的问题简要概括如下:不承认、不平等保护农民对集体建设用地所应当拥有的财产权利;农地转为非农用地的增值收益,农民不能分享;农民没有任何谈判权利,处于既弱势又无奈的地位。这些问题,客观上也使政府成为矛盾的一方,陷入与农民对立的境地。

2、现行征地制度引发的社会矛盾逐步积累、扩大。

我国社会主义市场经济取向的改革,发端于20世纪80年代,到90年代初,市场经济体制基本确立。从那以后,因征地引发的社会矛盾,经历了逐步积累和不断扩大的过程。

社会主义市场经济刚刚建立的90年代初期,征地还是以单独选址的国家重点项目为主。国家重点项目,多为基础性、公益性建设,农民为此作出一些牺牲,在感情上容易接受;单独选址,多呈点、线状分布,涉及的农地面积和农户数量相对少一些,完全失地的农户更少;大量重点项目分布在农村地区,即使有少量完全失地户,其生活成本也比城乡结合部低许多;当时城市土地市场还没形成气候,农民更没有土地财产的观念。因此,尽管已经“一脚踢”了,但矛盾还不十分突出。

大约自90年代始,开发区热兴起,渐成燎原之势,到90年代中期已是遍及全国。开发区征地,属于批次(即区片)征收,一征就是一大片,导致完全失地的农民数量越来越多。开发区一般都处于城乡结合部,生活成本高,虽然就业机会较多,但农业劳动力素质低,找到稳定的工作并非易事,因此,失地农民普遍遇到生计困难。征地引发的社会矛盾,越来越突出了,成为全社会关注的热点问题。

90年代中后期,党中央提出了城镇化发展战略,到90年代末政府机构改革和换届以后,进入21世纪,这一战略才全面实施。但在许多地方党委和政府的心目中,所谓“城镇化”,就是大张旗鼓地搞城市建设和城市扩张。城市扩张要占用农地,城市建设的资金要靠征地后的“招、拍、挂”,于是批次征收的规模越来越大,被“一脚踢”出去的失地农民与日俱增。过去的开发区热中,虽然也有“楼、堂、馆、所”等建设,但毕竟还是以发展实体经济为主。而这一轮城市建设中,诸如那些堪与日月同辉或比邻河湖之泽的行政中心,那些超国际水平的大广场、大花园、大酒店,那些穷奢极欲的豪华娱乐设施等等,如波涛汹涌,一浪高过一浪,如烈马奔腾,一发而不可遏。对这一类建设项目体现的利益取向,连普通市民都为之不满,广大农民更是心中不平。随着城市土地市场的日益火爆,农民的土地财产意识也日益觉醒,提出了按市场价补偿和允许集体土地进入市场等要求,抵制和抗拒政府征地的极端事件普遍发生。因征地而引发的社会矛盾全面激化、愈演愈烈,成为一大社会难点问题。

根据国家信访局统计,目前群体性上访事件60%与土地有关。土地纠纷已经成为税费改革后农民上访的头号焦点,占社会上访总量的40%,其中征地补偿纠纷又占到土地纠纷的84.7%,每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件左右。征地问题已经成为当前影响我国社会稳定的一个最突出的问题。(参见“附件三”)

二、征地制度的历史演变和艰难、曲折的改革探索

   1、征地制度的历史演变。

新中国成立初期,各项建设蓬勃开展,国家于1953年颁布《政务院关于国家建设征用土地办法》,初步确立了现行征地制度的基本框架;1958年,针对农村土地由私有转变为农民集体所有等情况,国务院对《国家建设征用土地办法》进行了修订,对征地制度作了进一步改进。此后这项制度虽然有一些调整,但有关征地补偿标准、安置办法、审批程序等核心内容一直没有改变。

改革开放以后,征地制度及相关政策经历了数次调整,大体情况如下:

——党的十一届三中全会以后,至1985年。经济建设全面复苏,建设用地需求大幅度增长,针对国家建设征用土地中出现的一些新情况和新问题,在原《国家建设征用土地办法》基础上,国务院出台《国家建设征用土地条例》。与之前的《办法》相比,条例的内容更加全面。如,提出了土地所有权和使用权相分离的思想,规定,“征用的土地,所有权属于国家,用地单位只有使用权”;提出了征地的强制性概念,规定,“国家建设征用土地,凡符合本条例规定的,被征用社队和群众应服从国家需要,不得阻挠和妨碍”;进一步确立了征地补偿制度,规定,征用土地的补偿费用包括土地补偿费、青苗补偿费、附着物补偿费和农业人口安置补助费,这个思路一直沿用至今;对因征地造成的完全失去土地的农村劳动力,提出了留地安置、乡镇企业就业安置、农转非后招工安置等多项安置途径;同时还制定了更加严格的征地申请、审批程序和监督制度,明确了国家、省和县三级政府的征地审批权限。

——1986年成立国家土地管理局,颁布《土地管理法》,我国开始城乡地政统一管理。《土地管理法》沿用了《国家建设征用土地条例》中的大部分规定,上升为国家法律,对征地制度相关内容作了进一步明确规定。

——1998年撤销国家土地管理局、组建国土资源部,同年修订《土地管理法》,于1999年1月1日正式实施。这次修订是我国土地管理制度一次重要变革,如建立了国有土地有偿使用制度,确立了政府对土地市场的垄断地位等,但征地补偿安置的基本框架并没有改变。与以前的规定相比,一是上调了征地补偿标准,将原法律规定的“各项补偿费用之和不得超过“被征用土地前三年平均产值的二十倍”调整为“三十倍”;二是在征地审批制度方面,将分级限额审批制度改变为依据土地利用规划实行以用途管制为核心的农用地转用审批和土地征用审批,取消了县级人民政府的征地审批权;三是在征地报批上,区分城市批次建设用地和单独选址项目用地两种报批方式,采用不同的审批程序和报件;四是明确提出了征地批后实施“两公告一登记”制度,取消了原有的签订征地补偿安置协议环节。

总的看,80年代初到90年代末,相关政策调整的主线,是强化政府的权利。而对如何适应市场经济的变化和要求,保护农民利益方面,则考虑不够。例如,80年代初、中期,农村乡镇企业“异军突起”,当时对其用地管理相对宽松。但90年代初,国家土地管理局一度推行“转权让利”政策,即把乡镇企业用地转为国有,国家不付征地补偿费,原企业获得国有土地的使用权,也不交土地出让金。当时,农口和土地管理部门围绕这一政策,还有过一场大争论。早期的乡镇企业多为集体组织兴办,可以无偿使用集体的土地。对这种情况,搞“转权让利”,似乎还行得通。但后来企业投资主体日益多元化,特别是90年代中期以后,集体办的企业也脱钩改制,企业用地也要向集体支付地租或地价,或集体以土地入股、联营,这时“转权让利”政策就实施不下去了。怎么可能把集体土地变为国有而不给补偿呢?政策虽然不了了之,但其中的是非曲直却始终没有分辨清楚。影响所及,使政府中心论的观念,在许多干部的思想中根深蒂固。

   2、艰难、曲折的改革探索。

社会主义市场经济体制建立以后,因征地引发的社会矛盾凸显,受到各界普遍关注。与此同时,各有关方面也开始了改革征地制度的探索。大约20世纪末或本世纪初,国土资源部提出的改革思路是“缩小征地范围,提高补偿标准,拓宽安置途径,完善征地程序”。社会各有关方面的改革探索,可以说基本上是围绕这一思路展开的。改革探索的层次,有农村基层组织的突破,有地方政府的试验,有国土资源部的改革试点和政策调整,有国务院乃至党中央的指导。下面,着重回顾一下各级政府层面的改革探索。

(1)各地方政府的探索。

——改进征地补偿办法,提高补偿标准。不少地方(主要是城市)在测算征地补偿费用时,都突破了现行法律所规定的测算方法,不仅仅考虑被征用土地的前三年平均年产值,而且不同程度地对被征用土地所处的区位条件、经济发展状况、当地农民生活水平等因素进行综合分析,在一定区域范围内(如以乡为单位或以村为单位)确定一个相对固定的测算标准。即使是将农业产值作为主要因素,也是对当地当时普遍种植结构条件下平均年产值进行综合测算。

——探索建立被征地农民基本生活保障制度。浙江省总结嘉兴、绍兴等地经验,从2003年起,率先在全省建立了被征地农民基本生活保障制度。有关职能部门联合下发了《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》,内容涉及被征地农民的就业、养老、医疗、培训等。省政府还就如何促进被征地农民就业、加快城市郊区农民居住地改造等提出了明确的要求。杭州市的做法,一是以就业扶持为重点内容,促进农转非人员就业方式的转变;被征地的劳动力在办理失业登记后,符合规定条件的,可申领《杭州市就业援助证》,享受城镇就业困难人员援助同等政策待遇。二是给予2年的失业保障待遇,以利于被征地劳动力就业转变的平稳过渡。被征地农民在办理户口农转非手续时,按城镇失业人员当年享受失业保险金和门诊医疗补助费标准,一次性缴纳24个月的失业保险费。在办理城镇失业登记后未就业的,次月起可按规定申领失业保险金,享受城镇失业人员同等失业保险待遇和就业服务。三是根据被征地农民的经济承受能力和实际生活水平,制定了“低标准缴费、低标准享受”的养老保险政策。四是根据政府、村集体经济组织和个人共同负担的原则,被征地农民一次性缴纳的失业、养老保险费,由市财政负担30%。嘉兴市将安置补助费不再直接支付给被征地村集体和农民,而是由政府部门直接划入劳动部门设立的安置专户,直接落实到被安置人员个人帐户上。被征地农民户口转为城市户口,按不同的年龄实行不同的生活与养老金发放标准。

——多渠道安置,解决被征地农民就业问题。不少地方探索以留地安置方式,给农民以长期生活保障。温州市按征用耕地面积的一定比例安排一定数量的安置用地指标,由政府根据城市规划划定地块,给被征地村集体经济组织从事二、三产业经营。江苏省南京市江宁区开发区、科学园及禄口等地都成立了职业介绍所,为被征地劳动力提供市场就业服务与帮助。同时每年下达指标,尽力帮扶被征地劳动力实现就业。江西省上饶县政府出台政策,要求为县城规划区内完全被征地农民,办理户口农转非手续,并积极为其开展免费职业介绍和免费职业培训。在“双向”选择的前提下,上饶县就业局优先推荐被征地农民到工业园区企业就业和参与省外、国外的劳务输出。同时,为鼓励上饶县城内企业招被征地农民,县政府对企业应缴纳的有关税收实行减免。

——完善征地程序,尊重农民民主权利。不少地方增加了征地前的协商程序,在征地报批前与被征地村组商定征地补偿标准或签定征地补偿安置协议。江苏省无锡市在征地调查后,先由用地单位与被征地单位所在的市(区)人民政府协商,达成一致性征地协议书,再由市(区)政府、国土局、用地单位与被征地村组共同洽谈形成土地价格方案、土地补偿、安置方案。由于征地前已与被征地村组就征地补偿、安置措施等达成协议,征收土地方案批准后实施顺利,一定程度上避免了公告后因征地补偿标准的异议而引起的矛盾。一些地方实行了征用土地“预公告”制度。黑龙江省要求,在征地前期调查后,征地方案编报前,通过召开村民代表大会等形式,发布征地预公告,告知拟征用土地的地点、范围等基本情况,公布地上物清点情况,各方认定后作为编报“征用土地方案”,进行征地补偿登记的依据。成都市在编制“征用土地方案”前,由市、县国土资源部门将调查摸底结果,在被征地的村组进行公示,接受群众的监督。

——允许集体建设用地进入市场。90年代初,广东原南海县(后来改为市)的各农村,在政府支持下普遍实行土地股份合作制,在集体土地上发展非农产业或建厂房出租,农民务工并分享源于土地租金的分红。原东莞县则在集体土地上大力发展“三资”企业的同时,鼓励农民建住房出租给外来务工人员,发展“瓦片经济”。

90年代中期,江苏苏州和浙江湖州,分别由政府制定办法,允许农村集体建设用地在市本级范围内,采用出让、出租、入股、联营等方式进入市场流转,并对土地登记、土地交易价格和土地增值收益分配等,进行规范管理。(参见附件二)河南安阳、福建古田和安徽芜湖等,也先后开展类似的试验。

2005年5月,广东省人民政府通过了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》,并自当年10月1日起实施。该办法明确了集体土地使用权可以出让、出租、转让、转租和抵押。后来,安徽、江苏、湖北、河南等省,也出台了类似的办法。此外还有东莞市、肇庆市、无锡市、汕头市、佳木斯市、佛山市、中山市、临沂市等城市,先后以政府令或政府发文的形式,发布了集体建设用地使用权流转管理规定,对于流转主体、流转条件、流转形式、收益分配、交易规则、土地用途等,加以制度、政策规范。

2008年前后,重庆市创建地票制度,允许边远山区废弃、闲置的农村集体建设用地复垦为农用地,形成用地指标,公开交易到城市规划区落地。至今已累计交易地票8.86万亩,成交价款175.4亿元,除集体建设用地复垦项目费用外,分配给农民124亿元、集体经济组织21亿元。(参见附件二)成都市结合灾后重建,开展统筹城乡发展的改革试验。具体内容包括,在确权颁证、明晰产权的基础上,允许集体建设用地进入市场,逐步实现城乡土地“同地、同权、同价、同责”。以规范流转为重点,对集体建设用地流转的方式、用途、程序、交易规则、基准地价、抵押融资、收益分配等事项,进行了明确规定。截止2011年底,共流转集体建设用地10533宗,金额20.55亿元,其中已办理集体建设用地抵押登记40余宗,实现抵押金额3亿多元。(参见附件二)广东推行“三旧”改造,进展顺利,大大改善了城市面貌,促进了产业升级和经济结构转型,其核心经验就是尊重和保护农民的土地财产权利,包括允许在城市里保留集体建设用地。因而调动了集体、农民和其他主体参与改造的积极性。2008-2011年底,广东省完成改造项目2443个,累计投入3318.4亿元改造资金,其中社会投资占了70%。(参见附件二)

——让农民成为征地拆迁的主体。海南省三亚市和陵水县政府在实施征地拆迁时,改变了以往先找好大企业作下家、政府实施拆迁的办法,而是明确政府在征地拆迁中的定位是主导但不包办,主要起指导、监督、宣传和协调保障作用。征地搬迁工作由村委会负责实施,确立被征地农民的主体地位。具体做法是:政府在对被征地区块的地上附着物等进行市场评估后,将征地补偿总费用和工作经费“打包”给村委会或居委会,由其成立的股份制公司实行拆迁。公司在按照法定标准给予村民拆迁补偿后,结余费用由全体村民共享。这种让农民成为实施征地的主体的做法,化解了征地过程中政府、开发商与农民的矛盾冲突;杜绝了困挠所有地区征地拆迁中的违规违建问题,使城市化成本大大降低;保障了被征地拆迁人的合法权益。新办法使被拆迁人和拆迁人成为同一个利益主体,充分调动起每个被拆迁对象的积极性,使征地拆迁这一在许多地方被称为“天下第一难”的事,竟然变得非常“简单”!有的历经20年多次强拆,均未完成拆迁改造任务的村子,采用新办法仅用了三个月,就基本完成了拆迁安置工作。(参见附件四)北京市50个“城中村”改造和广东“三旧”改造,也有类似经验。(参见附件二)

(2)国土资源部的改革调研、试点及政策调整。

——前面述及,苏州、湖州等地于90年代中期,开展了集体建设用地进入市场的改革试验。这些地方的改革,得到原国家土地管理局的大力支持。1998年国土资源部组建以后,一度继续支持这项改革,明确苏州、湖州、安阳、古田为试点,先后召开两次“集体建设用地进入市场问题”座谈会,总结、推广他们的经验。2000年,还增加安徽芜湖为试点单位。但由于有关方面对这项改革的认识分歧较大,大约2002年以后,有关领导的态度,也由支持变为反对。这项改革试点工作,最终未能坚持下去。

——1999年国土资源部成立了“征地制度改革研究”课题组,开始研究探索征地制度改革问题。2002年中央农村工作领导小组办公室会同国土资源部开展了“完善土地征用制度”调研。在广泛调研和总结地方实践经验的基础上,从2001年开始,先后在全国12个省(市、区)的19个城市启动了征地制度改革试点,探索征地制度改革的路径。这些试点在内容上主要涉及征地补偿标准的测算方式、征地安置途径、征地程序等。由于当时国土部是把改革征地制度与集体建设用地进入市场作为两个课题,加上有关领导对集体土地入市的态度发生变化,所以征地制度改革试点,基本不涉及缩小征地范围的内容。唯一一个例外是上海市沪青平高速公路建设项目,采取与集体土地合作经营方式。这项试点在2年后结束,既取得成功经验,又发现事先没有预料到的问题,为全面认识缩小征地范围的改革,提供了借鉴。

——贯彻落实国务院28号文件,各地制定并实施征地统一年产值标准和区片综合地价。2004年国务院发布的28号文要求,省、自治区、直辖市人民政府要制定并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价,征地补偿做到同地同价。2005年7月,国土资源部发出《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》(国土资发[2005]144号),并以附件的形式颁布了指导性意见。要求各地在征地中,必须按照征地统一年产值标准和征地区片综合地价对农民补偿。到2010年为止,已经在全国范围内普遍实施。28号文件还确立了为被征地农民建立社会保障等等制度,对征地制度改革又向前推进了一步。

——2009年3月,国土资源部《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》(国土资发[2009]27号)规定:要明确土地市场准入条件,规范集体建设用地使用权流转;要完善土地资源配置机制,构建城乡统一建设用地市场;要制定集体土地收益分配办法,增加农民财产性收入。

——2010年,国土资源部启动新一轮征地制度改革试点,在国家综合改革试验区等确定11个试点城市。试点的主要内容包括三方面,一是区分公益性和非公益性用地,缩小征地范围;二是完善征地补偿安置机制;三是改进农用地转用与征收审批方式。在天津、重庆、沈阳、武汉、长沙、成都进行缩小征地范围的试点,探索合理界定征地范围,非公益性用地取得方式,维护农民土地财产权和发展权。其中,天津、重庆、成都,同时开展农用地转为建设用地的“征转分离”审批制度改革试点。在唐山、杭州、佛山、南宁、西安开展征地拆迁安置补偿及房屋拆迁补偿试点。

国土资源部《关于开展征地制度改革试点工作的指导意见》中,对非公益用地项目作了界定,主要包括经依法批准建设的旅游娱乐、商业服务、工业仓储等类型。确定了缩小征地范围的区域:在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内,除法律规定可使用农民集体土地外,建设用地涉及农村集体土地的原则上予以征收;在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外,非公益性用地退出征地范围,经批准以其他方式取得农村集体土地

(3)国务院的重要决定。

——2004年10月,国务院发出《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号);2006年8月,又发出《关于加强土地调控有关问题的通知》(国发〔2006〕31号)。这两个文件,对现行征地制度作出了一系列改进。主要有:

第一,确立使被征地农民生活水平不因征地而降低的补偿安置原则。规定:依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使被征地农民保持原有生活水平的,不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的,省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限,尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的,当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。

第二,要求省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价,征地补偿做到同地同价,国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。

第三,确立土地补偿费主要用于被征地农户的原则,改变了过去土地补偿费归集体经济组织所有的规定。

第四,进一步明确政府对被征地农民的安置责任,并从政策上拓宽安置途径。规定:在城市规划区内,当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民,纳入城镇就业体系,并建立社会保障制度;在城市规划区外,征收农民集体所有土地时,当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位;对不具备基本生产生活条件的无地农民,应当异地移民安置;允许农民对有稳定收益的项目,以经依法批准的建设用地土地使用权入股。

第五,强化农民集体经济组织和农户在征地过程中的权利。对征地程序、特别是报批前的程序作了重要修正,规定在土地征收依法报批前,要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民;对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认;确有必要的,国土资源部门应当依照有关规定组织听证;要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。

第六,规定了土地出让收益收支管理的要求,特别是,国有土地出让价款,应首先用于被征地农民补偿、拆迁及社会保障费用。
第七,提出了“在符合规划的前提下,村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。

在不到2年的时间内,国务院连发两个文件,专门就包括征地制度改革在内的土地管理工作做出部署,是前所未有的。表明因土地制度和土地管理产生的社会矛盾,已经引起党中央和国务院的高度重视。这两个文件的出台,对国土资源部和其他有关部门,加强和改进与征地有关的工作,发挥了重要作用。

——2012年下半年,国务院常务会议讨论通过了土地管理法修正案,报送全国人大常委会审议。从媒体报道看,修正案废止了原法案第47条中,关于征地补偿标准按农业年产值的若干倍数确定的规定。提出确定征地补偿标准,要考虑供求关系以及土地的区位因素等,这实际上明确了,要参照土地的市场价格来确定补偿标准,使被征地农民能够分享工业化、城市化带来的土地增值收益。该修正案表明,经过长期不懈的改革探索,社会各界对于应参照市场价格确定征地补偿标准的认识,已经渐趋一致,并有望取得重要突破。

但是,对于集体建设用地能否进入市场,仍然存在较大分歧。尽管基层和地方政府已做了大量改革探索,但国家制度层面的改革近期能否推进,推进到什么程度,仍存在某种不确定性。

三、 征地制度改革进展缓慢的主要原因分析

回顾历史,不难发现,人们长期以来围绕征地制度改革发生的认识分歧,主要集中在两个问题上。一个问题是,征地补偿标准是按农地价格确定,还是参照转变用途后的价格即市场价格确定;是由政府说了算,还是由政府与农民通过谈判、协商确定。第二个问题是,在符合用途管制的前提下,集体建设用地能不能进入市场。

对这两个问题进行彻底改革,会与有关城市土地国家所有的法律规定相抵触;会挑战诸如“土地涨价归公”等长期流行的理论观念;还会改变政府经营土地制度所形成的利益格局。这是长期以来,导致征地制度改革步履艰难、进展缓慢的主要原因。党的十八大报告指出:“必须以更大的政治勇气和智慧,不失时机深化重要领域改革,坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端,构建系统完备,科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型。”按照十八大精神,我们认为有必要对上述问题作出认真辨析。

1、关于城市土地属于国家所有的法律规定。

这是1982年修改宪法所增加的条文,属于对以往既成事实的认定。当时,我国还处于计划经济时期,不管是基础性、公益性建设项目,还是二、三产业建设项目,都是以划拨方式取得土地。由于不存在土地市场,任何单位和个人都不可能通过土地交易获取利益。因此当时的城乡差距,并不是因征地而引起的。况且,那时国家征地是既要地也要人,对完全失地的农民,采取改变户籍、在城里安排工作等措施。保证了有关农民的长远生计,体现了人民政府对人民负责的精神。因此,宪法的这一规定,并没有导致与农民关系的紧张。相反,农民欢迎甚至盼望国家征地。可以说,当时作这一规定,基本符合实际。

建立起社会主义市场经济体制以后,情况发生了根本变化,城市土地国家所有及其相关法律规定,就导致了与农民的利益发生冲突。

一方面,城市飞速扩展,按相关法律规定,扩展到哪里,哪里的土地就征为国有。这对失地农民来说,意味着既不能务农,也不能在原本属于自己的土地上经营非农产业。在市场经济条件下,国家不能再直接负责人员安置了,而失地农民受劳动技能和知识水平的限制,很难找到稳定的就业机会。与此相关的住房、医疗、养老等问题如何解决,也成为突出问题。尽管国家提高了货币补偿标准,但按农业年产值一定倍数测算确定的补偿安置费用,并不足以维持生计。而城市土地市场的地价高企,与征地补偿费的巨大反差,更激起了农民的不满。因此,相关法律规定与被征地农民的利益发生冲突并激化,就成了必然趋势。

另一方面,《土地管理法》进一步规定,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”。按照这样的规定,不管是基础性、公益性项目还是经营性项目的用地,只要涉及农村土地,都必须先征为国有,由政府垄断土地供应。就是说,土地的农转非除接受用途管制外,还须接受所有制管制。集体建设用地与承包地一样,是广大农民最主要的财产。在市场经济条件下,财产权利在经济上实现的一个重要途径,是市场交易(租赁或买卖)。我国建立社会主义市场经济的过程,就是生产要素及各类财产权利通过市场交易,参与社会生产与产品分配的过程。但是城市土地国有的规定,以及土地管理法关于各类建设必须使用国有土地的规定,却限制了农民土地财产权的实现,剥夺了农民运用土地财产自主参与工业化、城市化进程的权利。由此产生的矛盾,已经不仅仅涉及被征地农民,而是与全体农民的矛盾了。

损害农民利益的法律、法规,必然遭到农民的抵制和反对。一方面,因征地引起的对立和冲突愈演愈烈,导致的暴力事件层出不穷。征地,不仅是农民心中的创伤,也是令各级政府压力巨大、倍感头痛的问题。(参见附件三和附件四)

另一方面,全国各地特别是城乡结合部的农村、农民,纷纷利用自己的土地资产(包括宅基地),引入各类投资主体,发展二、三产业。(参见附件一)这些经济活动,不符合现行法律和制度规定,有人称之为“法外经济”。现在,“法外经济”已是星火燎原,势不可挡,其总体规模业已相当可观。例如,据前些年有关数据,全国的“小产权房”面积约60多亿平米,与130多亿平米的大产权房相比,可谓三分天下有其一。例如,深圳市建成区面积917平方公里,其中395平方公里仍在原集体经济组织和农民手中,发展的是“法外经济”。例如,广东东莞市建设用地总面积中,将近70%属于集体建设用地,在这些土地上的产业、物业等,也均属“法外经济”。全市600万外来务工人员,绝大部分居住在“法外”的“小产权房”中。与此相对应,本市农民的年人均纯收入,55~60%来自于“法外”的土地和房屋出租收入。例如,据国家土地督察武汉局2009年调研,湖北省城乡结合部和经济发达村农宅出租出售率通常达到40%以上,而“城中村”农宅出租率几乎达到100%。又据中国土地勘测规划院2006年在北京郊区的调查,京郊大部分村镇的宅基地流转案例占宅基地总数的10%左右,有的甚至高达40%。

只要有心观察,不难发现,全国各地类似的事例,几乎可以信手拈来、不胜枚举。对于这些普遍存在的事物,坚持法律制度的不认可,也就不可能出台管理办法,客观上等于放弃管理。由于没有规划引导和缺乏管理,“法外经济”自发发展的结果,多数是混乱无序,低水平,“脏、乱、差”。自发、无序的混乱状态,必然产生诸多不利影响。一是容易产生纠纷。由于不受法律保护,给流转双方维护自身权益带来了隐患。一旦发生纠纷,没有法律条款调解,可能酿成重大社会案件,影响农村社会稳定。二是易导致土地资产的严重流失,侵犯农民权益。由于隐性交易,缺乏定价机制,企业使用农民集体土地时,容易低估土地资产,造成了集体土地资产大量流失。流转过程中,农民的知情权、参与权与决策权得不到保障,存在土地流转收益被少数乡镇和村干部中饱私囊,侵害农民权益的现象。三是扰乱土地管理秩序。宅基地等流转失控,加大了宅基地用量需求,加剧了农村宅基地多用多占等非法行为的滋生漫延。四是大量集体建设用地私下流转,人口超载,潜藏安全隐患。

当然,也有极少数由于主动贴近政府的规划,内部管理又较强的农村,发展比较好。例如北京的郑各庄村,(参见附件一)但却经常被戴上“违法”的帽子,处境尴尬,进一步发展阻力重重。

面对农村集体经济组织和农民的抵制、反抗,许多地方党委和政府深切感到,现行有关土地的法律和制度,已经严重脱离现实,不符合市场经济的要求,自觉或不自觉地在实际工作中寻求突破。本报告第二部分已经比较详尽地介绍了地方的改革探索,这里仅强调指出,由于国家层面的法律制度改革滞后,地方的改革往往也处于“名不正、言不顺”的尴尬境地,难以深入。例如广东省2005年就出台了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》,但几年下来,进入市场流转的集体建设用地数量并不多。其主要原因在于,国家的法律制度不允许集体土地使用权抵押,结果国有大银行不敢给使用集体土地的企业和个人提供贷款。这种情况,在苏州、湖州等地的试点中,早已普遍存在。因此,对宪法及其他相关法律进行修改,已是迫在眉睫,不宜再拖了。

2、关于土地涨价归公的理论。

在我国理论界,对于土地增值收益分配问题,长期处于主导地位的,是土地涨价归公的理论。现行土地管理法中,关于征地按农地价格补偿和不允许农村集体建设用地进入市场的规定,也主要依据这一理论。我国社会主义市场经济的发展,事实上已经突破了这一理论,但今后在相关国家法律制度层面推进改革,它仍然是个重大的束缚和障碍。因此,有必要对这一理论作全面的梳理和分析,加以再认识。

对土地增值收益归公的论述最早可以追溯到19世纪英国古典经济学家约翰?穆勒,他在当时已经注意到土地私有制中的诸多不平等现象,认为要消除这些不平等现象,除了土地业主对土地进行投资或在地上修建物业带来的增值外,其余的增值应全部归国家所有。1879年,美国的亨利?乔治继承穆勒的理论,于《进步与贫困》一书中提出了“单一土地税”的观点,即只要不是由于改良土地活动导致的原始土地或处女地涨价了,国家就应该对该块处女地的涨价部分征收100%的土地税。因为这部分增值收益完全是一种不劳而获,不应该归土地所有者所有而应交给国家,也就是土地涨价归公。穆勒和乔治的理论,主要针对的是大土地所有者的不劳而获行为。这在当时历史条件下,是一种合理的诉求。

在我国,最早是孙中山将土地涨价归公,作为中国民主主义革命的政治主张提出来。影响所及,直至后来的新民主主义革命和社会主义革命。提起土地涨价归公,我国少有人知道穆勒和乔治,但几乎无人不晓这是孙中山的主张。孙中山所处的半封建、半殖民地社会,土地集中在少数封建地主手中,作为生产资料,不仅与劳动者相分离,甚至与资本也相分离。地租的寄生性、腐朽性十分明显,是当时社会的主要矛盾。在这种情况下提出“平均地权”和“涨价归公”,好比抓住了历史前进的“牛鼻子”,符合新兴资产阶级及广大劳苦大众的利益和要求,无疑具有历史的进步性。近代欧洲资产阶级在夺取政权之前,深受封建贵族土地所有权的压迫,也曾经提出过类似的诉求。例如,当时先进的思想家认为:“地租是无用的赘瘤”,主张实行土地国有化。这一主张,一度成为欧洲资产阶级革命凝聚人心的响亮口号。后来,资产阶级掌握政权,资本与土地所有权逐渐融合,就不再主张土地国有化了。

凡真理都是相对的,历史条件变了,把原来的主张不加区别到处套用,真理就可能变成谬误。我国改革开放建立了社会主义市场经济,国家征地面对的是农村集体土地所有权和农民的承包经营权,这与当年资产阶级革命或民主主义革命面对封建土地制度,矛盾性质根本不同。把“涨价归公”付诸实施,必然带有一定的强制性和革命性。用来剥夺阻碍生产力发展的少数食利阶级,无疑是合理的。但用来剥夺与土地直接结合的、占人口绝大多数的广大劳动农民,就是荒谬的了。在新中国建立相对独立、完整的民族工业体系过程中,广大农民作出了重大贡献,付出了巨大代价。在那段时期,城市居民的生活也比较清苦,农民虽然更苦一些,但并无怨言。全国人民共同努力,为改革开放奠定了较扎实的物质基础。农民这个我国最大的公民群体,对国家的发展居功至伟,如果说有什么东西需要“归公”的话,广大农民理当处在“公”之列。具体说,在新时期实现国家工业化、城市化进程中,农民应与城市居民一样分享“涨价”,甚至还应多分享一些,以补偿他们过去所付出的牺牲。但是,我们的有关制度和所谓的“涨价归公”理论,却把农民排斥在“公”的行列之外,使他们不仅不能分享“涨价”,还屡屡受到来自各方面的伤害。这是当前我国的城乡差距越拉越大的一个主要原因。农民群体因此产生并积累着对社会的不满、抵触甚至反抗情绪。这个问题,事关国家政权究竟代表谁的利益,应当引起我们的高度重视,万万不可掉以轻心。

抽象地说,土地涨价归公,即把因为社会的原因而引起的土地增值收归社会,并没有错。问题在于,农民群体是不是我们这个社会的重要组成部分,他们对土地的涨价有没有贡献,应不应该分享土地的增值收益?问题还在于,归公就一定要归政府吗?政府是否天然就代表社会和全体人民的利益?如果把占人口绝大多数的农民排除在外,政府还能算代表全体人民的利益吗?问题更在于,一个时期以来,一些人只在征地问题上对农民讲涨价归公,而对其他社会阶层如房地产开发商坐拥土地增值暴利,却只字不提涨价归公。这难道是公平、合理的吗?如果这不算对农民的歧视,又该算什么呢?

总而言之,在变化了的社会条件下,只对农民讲土地涨价归公,是个似是而非的道理。我们认为,必须对现行征地制度进行根本性的改革,允许农民分享土地增值收益,允许农民凭借土地财产自主参与工业化、城市化进程。但是,我们也并不主张把土地增值收益全部给农民。而是主张以科学发展观为指引,在重点保护农民利益的前提下,按照市场的原则,统筹协调好各有关方面的利益关系。

在这方面,我国港、澳、台和国际上一些发达国家的做法,值得借鉴。例如台湾的“市地重划”,就是比较成功的经验。其主要做法是,政府对需要改造的旧城区,统一规划并投入前期改造资金,吸引社会投资参与改造。改造后,原土地所有者只能拿回部分土地,其余部分则归政府所有。政府所得土地又分为两部分,一部分用于道路、广场等公共建设,另一部分则拍卖以平衡政府的资金投入。原土地所有者虽然损失了一部分土地面积,但改造后的土地升值巨大,仍然可以获得不小的利益。台湾的这一做法,也包含了某种程度涨价归公的因素,同时又照顾各方利益,实现了共赢。其实,我国大陆地区各地都有所实行的留地安置办法,也属于类似经验。不过,这种作法至今尚未被法律制度认可,因而留地的面积普遍偏小。广东的“三旧”改造过程中,有些做法也与台湾的“市地重划”很相似。由于兼顾了各方利益,调动了农民和其他主体主动参与改造的积极性。

城市化地区与非城市化地区的利益如何平衡?西方一些发达国家的土地发展权制度,值得参考。例如美国的土地发展权转移制度和发展权征购制度,对于实施土地用途管制和保护耕地,发挥了重要作用。美国规定,所有土地都具有发展权。在规划管制不允许开发的地区,土地所有者可以出售发展权,获得一笔可观的收益;允许开发地区的土地所有者或开发商购买了发展权,就可以提高自己土地的开发强度。政府主导建立土地发展权交易市场,为限制开发地区和允许开发地区的土地权利人的交易提供方便。为了保护农地特别是城市周边的优质耕地,美国的州或地方政府,还会以市场价格征购相关土地的发展权。土地发展权被出售或被政府征购以后,土地权利人必须严格按用途管制的规定使用土地。(参见附件五)其实,我国一些地方实行的“耕地保护基金”制度,已经有点类似美国的发展权征购,不同之处在于,美国是一次性买断发展权,而我国有关地方则是每年支付;美国已经形成比较成熟的国家制度,我国则还是地方的试验。

3、关于政府经营土地的制度。

按市场价格确定征地补偿标准的改革,特别是允许集体建设用地进入市场的改革,之所以步履艰难、推进缓慢,深层次的根本原因是这些改革会对政府经营土地制度及其形成的利益格局,产生冲击。按市场价补偿,政府的土地财政收入就会减少;允许集体建设用地入市,不仅政府可卖的地会减少,甚至可能无地可卖。可见,现行征地制度与政府经营土地制度,是紧密相连的“表里”关系。站在政府经营土地的角度即旧的发展方式的角度,看征地制度改革,会有“山重水复疑无路”之感,觉得问题严重。但是,如果换一个角度思考,就会发现,解决问题的办法其实很多,可谓是“柳暗花明又一村”。

(1) 政府经营土地的制度是怎样形成的。

政府经营土地,世界各国的法律、制度都是禁止的。我国的政府经营土地制度,是在计划经济向市场经济转轨过程中逐步形成的,有其历史的原因。上世纪80年代中后期成立国家土地管理局,负责统管全国城乡地政,一方面加大耕地保护的力度,另一方面在城市逐步推行有偿使用土地的改革。但国土局作为副部级机构,权威不够。在长期计划经济的惯性作用下,许多地方政府和一些中央政府部门,不买国土局的账,不愿实行有偿用地制度,改革进展缓慢。尽管当时已有研究提出,应把土地管理职能与土地经营职能分设,但那还只是少数人基于理论分析得出的认识,而现实中的主要矛盾,则是如何推进国有土地有偿使用制度改革。在这种情况下,凡试验或实施国有土地有偿使用制度改革的地方,都顺理成章地由土地管理部门承担起国有土地的经营职能,集裁判员(管理)与运动员(经营)于一身,可以说是一种历史的必然选择。

1998年政府机构改革,成立了国土资源部,土地管理升格了,各地方换届后新上来的领导干部,多没有计划经济时期无偿用地的历史包袱,城市土地有偿使用制度才在全国全面推开,政府经营土地的局面也随之全面形成,有关职能也越来越强化。并且导致土地出让收入,在地方政府收入中的地位越来越突出,越来越重要,形成所谓第二财政即土地财政,后来又产生了政府以土地抵押的所谓土地金融。据刘守英等人研究,东部城市建设的资金构成,土地出让收入约占30%,土地抵押融资约占60%;中西部的城市建设资金,土地出让收入约占20%,土地收益权质押融资约占70%。

需要特别指出的是,政府经营土地制度和土地财政、土地金融之所以不断强化,与分税制改革后财税体制的变化,与干部选拔任用标准的导向,与金融体制、投资体制、规划体制乃至区域经济发展战略,都有密切关系。例如,我国各城市的供地结构,大体上40%是基础性、公益性用地,30%为工业用地,30%为经营性用地。基础性、公益性用地,政府要投入并且很难收回;工业用地,为了招商引资的需要,各地普遍低价供地,有的连成本都收不回来;剩下的30%经营性用地的“招、拍、挂”,是土地财政的主要来源,政府要用这笔收入来平衡基础公益用地和工业用地的亏空,还要尽可能多积聚一些建设资金。土地财政不能满足需要,就用土地抵押融资。可见,地方政府过于依赖土地财政和土地金融,在很大程度上也是迫于无奈。对于这些问题,需要有另外的课题作深入研究,这里就不展开分析了。

在我国从计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中,政府经营土地对于城市土地市场化改革,曾经发挥过正面的推动作用;在工业化和城镇化的浪潮中,政府经营土地也有积极的贡献。根据财政部统计数据,全国每年的土出让收入,2005年为0.59万亿元,2010年增加到2.94万亿元,为当年地方本级预算内财税收入的72.4%(表1)。2010年的土地出让收入中,纯收益约1.22万亿元,直接用于城市建设的支出7532亿元,占纯收益的61.7%。但是随着历史的演进,政府经营土地制度的弊端日益突出显现,已经成为阻碍科学发展的一个主要制度障碍。
(2) 政府经营土地之弊。

第一,政府经营土地,是保护耕地的国策和集约利用存量土地的方针不能得到落实的最主要原因。

保护耕地作为国策,提出多年了,城市存量土地集约利用,也提出多年了,但耕地并没有保护住,各地方的城市建设,均走的是外延扩张和大量消耗土地资源的路子。其中的最主要原因,是政府经营土地的制度,使地方政府严重依赖土地财政和土地金融,只能靠不断征地、不断卖地,才能筹集建设所需资金。征地多、卖地多的地方,“发展”就快,已是公开的秘密。表面看,是地方政府行为短期化,不顾长远的发展,实际上,这是政府经营土地制度规范下的必然结果。任何人到地方政府的领导岗位上,都只能这样做,而不可能有别的选择。这种靠大量消耗资源的发展路子,与中央关于转变发展方式的精神是背道而驰的。问题出在地方,而根子却在国家的制度安排上。制度不改,保护耕地、节约集约利用资源,只能是一句空洞的口号,说说而已。多年以来,土地管理战线的干部、职工为保护耕地付出极大努力,作了大量工作,但由于制度不改,再努力也没有用,结果是无力回天。与此相应,多年来国家为保护耕地向土地管理投入的大量财政资金,大多是白白浪费了,没有取得什么实质的效果。我国土地管理的成本之高,世界少有,效果却不彰,个中原因值得认真反思。

第二,政府经营土地,导致与民争利,是社会分配不公的重要原因。

允许政府经营土地,客观上形成了政府与民争利的局面。面对强势政府,民众处于弱势地位,合法权益很难得到保证。在市场经济条件下,农民最大的财产,就是相关的土地权利。但现行征地制度却使农民的土地财产权不能实现。导致作这样的制度安排的根本原因,就是政府经营土地与民争利,为了政府的资金需求,就要对农民的土地财产权利严加限制。这样,农民在社会分配关系中的弱势地位,也就不可能根本改变。

政府经营土地,使城市里普通市民的利益也受到损害。即使符合规划,也不允许集体建设用开发房地产,使开发商处于自然垄断地位。在投机、投资需求拉动和政府拍卖土地推动下,房价虚高,大大超出了中、低收入人群的支付能力,自住性需求根本无法满足。老百姓为了买房而节衣缩食,是普遍的现象,由此产生严重的民生和社会问题。尽管近年来政府加大了保障性住房的建设力度,但恐怕也难以扭转局面。因为保障性住房使用的土地,依然要依靠征地;建设所需的资金,相当部分还是政府卖地的收入。其结果,反而会加剧原本已经存在的矛盾。

早在本世纪初,中央就提出了调整国民收入分配格局的战略任务,近十几年来逐步加大了收入分配制度改革的力度,但国民收入分配的格局还是没有根本改变,政府收入占GDP的比重始终偏高,这与政府经营土地制度有直接关系。尽管我国税收收入占GDP的比重并不高,但加上税收以外的收入,则占GDP的将近35%,甚或更高。政府的非税收入中,土地出让收入占大头,2009年的土地出让收入约占当年GDP的5%,2010年则高达7.3%。政府的收入过高,严重抑制了居民收入的正常增长,导致消费需求不足。上世纪80年代初,我国消费率曾达62%,之后呈下降趋势,2005年降为52%,其中政府消费占14%,居民消费仅为38%。到2008年,居民消费降为35.3%,2010年进一步降为33.8%。

第三,土地财政和土地金融透支未来,孕育着政府信用危机和财政、金融风险。

政府出让土地,用地者(企业或个人)要透支未来收益,才能购买几十年的土地使用权。就是说,政府出让土地所获得的每一笔收入,都有若干企业或个人的负债与之相对应。因此,政府用土地财政收入搞建设,本质上是“寅吃卯粮”,加大了用地企业的市场风险,降低了用地个人的生活水平。同时,也隐含了相当的金融风险。表1为土地出让收入占地方财政收入比重的变化情况,反映了地方政府对经营土地的依赖程度。

表1 土地出让收入与地方财政收入(1999-2011)
单位:亿元
年 份 全国财政收入 地方财政收入 土地出让收入 土地出让收入相当于
地方财政收入的比重(%)
1999 11444.08 5594.87 514.33 9.19
2000 13395.23 6406.06 595.58 9.30
2001 16386.04 7803.30 1295.89 16.61
2002 18903.64 8515.00 2416.79 28.38
2003 21715.25 9849.98 5421.31 55.04
2004 26396.47 11893.37 6412.18 53.91
2005 31649.29 15100.76 5883.82 38.96
2006 38760.20 18303.58 8077.64 44.13
2007 51321.78 23572.62 12216.72 51.83
2008 61330.35 27703.42 10259.80 37.63
2009 68476.88 32580.74 15900.00 48.80
2010 83101.51 40610.00 29398.00 72.39
2011 103740 52547.00 33477.00 63.7
数据来源:历年《国民经济和社会发展统计年鉴》、《国土资源统计年鉴》。

政府用土地向金融机构抵押或质押融资,近年来越来越流行。这种所谓土地金融,则是政府直接负债经营,用未来收益逐步偿还,本质上也是“寅吃卯粮”。目前土地金融的规模已经远远超过了土地财政,所谓“地方债”,绝大多数属于土地金融。有学者研究,其规模2009年已达11万亿元,为当年地方本级财政收入的3倍。有的一届政府的负债,下届甚至下几届政府都不一定能够偿还。许多地方政府的偿债能力严重不足,于是靠借新债偿旧债来拖延。导致这种局面的根源,是政府经营土地的制度,制度不改,这种局面仍会呈加剧之势,难免有一天会发生类似美欧那样的债务、金融危机。

第四,政府经营土地,导致政府行为扭曲、失控。

我国经济体制改革的目标取向,是建立与完善社会主义市场经济体制。在市场经济中,政府的职能主要是调节、监督、管理与服务。就是说,政府的主要角色应当是“裁判员”。但是,政府经营土地的制度,客观上使政府又成了“运动员”。这种制度安排的弊端,一是市场秩序混乱、不透明;二是为那些热衷于以权谋私的政府官员提供了方便,助长了腐败行为的滋生;三是使企业行为也发生扭曲,不少企业或自觉或被迫与政府官员套近乎、拉关系,甚至违法行贿。长此下去,企业之间也不能平等竞争,完善的市场经济体制很难真正建立。

政府经营土地制度,使不同层级政府的职能发生错位,降低了行政管理效率。中央和省级政府是不直接掌握任何土地的,其主要职能是管理。而城市政府,不论层级大小,都是直接掌管土地的,其职能是既有管理,又有经营。当经营与管理发生矛盾时,由于经营利益涉及地方发展,必然导致管理服从经营,而不是相反。我国与西方国家对经济的宏观调控,有很大的不同,西方国家主要是政府调控企业和个人,而我国则更多是中央政府调控地方政府。其原因之一,即在于此。

政府经营土地制度,还使社会对政府行为的监管出现盲点,政府行为失控,不能及时得到纠正。例如,近十几年我国城市的建设与发展,取得了伟大成绩,同时也存在不容忽视的问题。其中一个突出的问题是“楼堂馆所”风起云涌,严重脱离中国作为发展中国家的实际。“楼堂馆所”中最为抢眼的,又是政府办公楼的建设。走遍中国大地,不管是沿海发达地区,还是中西部落后地区,普遍都可以看到,位置最好、最气派、最豪华的建筑,不是学校、医院,而是政府办公大楼。围绕着政府办公楼的大广场、大马路、大花园等等,也已比比皆是。

从表2可以看出,近十余年,我国各项固定资产投资中,办公楼的投资不断加速,已经超过房地产业的投资增速。2011年全社会固定资产投资增速为23.6%,房地产业投资增速为27.9%,而办公楼投资增速为40.7%。根据表2的资料粗算,十余年间全国沉淀在办公楼建设的资金已超过1.2万亿元。实际上,许多办公楼投资并未纳入相关统计,因此真实的建设规模可能还要大。与此相应的是,许多地方政府工作人员的办公用房、办公条件的配备,已经处于失控状态。公务员队伍的工作、生活条件,应当随着经济发展逐步改善,但也必须加以节制,不应高于群众的一般水平。现在许多地方却是毫无节制,随心所欲、为所欲为。其所体现的执政理念,与党章所要求的“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”,相差十万八千里。

表2 我国固定资产、房地产和办公楼投资
年份 固定资产投资
(亿元) 增速% 房地产投资
(亿元) 增速% 办公楼投资
(亿元) 增速%
2000 32917.73 4984.05 297.85
2001 37213.49 13 6344.11 27.29 307.95 3.39
2002 43499.91 16.9 7790.92 22.81 381.00 23.72
2003 55566.61 27.7 10153.80 30.33 508.34 33.42
2004 70477.4 26.6 13158.25 29.59 652.20 28.3
2005 88773.6 26 15909.25 20.91 763.07 17
2006 109998.2 23.9 19422.92 22.09 928.06 21.62
2007 137323.9 24.8 25288.84 30.20 1035.09 11.53
2008 172828.4 23.8 31203.19 20.9 1167.17 12.76
2009 224598.8 30 36241.81 16.1 1377.21 18.1
2010 278140 23.8 48267 33.2 1807 31.2
2011 311022 23.6 61740 27.9 2544 40.7
数据来源:历年《国民经济和社会发展统计年鉴》,2011年为统计公报。

为什么会出现这样的问题,并且没有引起应有的重视?一个重要的原因是这些办公楼建设使用的不是财政拨款,而是地方政府或部门自筹的资金。这些资金绝大部分来自于土地财政和土地金融,来自于政府经营土地的制度。由于不是财政拨款,有关上级的财政、投资、土地、建设、审计、机关事务等管理部门都疏于管理,助长了下级政府行为的失控和不正之风的漫延。客观地看,在允许政府经营土地的制度下,地方获取土地收益的具体途径和办法很多,上级党委和政府监管起来确实十分困难。因此,根本的解决办法,是改革政府经营土地的制度。还应指出,这个问题漫延之广,已不是单纯的经济问题了,而成为严肃的政治问题。我国政府办公楼的豪华气派,已经堪称世界之最,但现在一些地方以原有的办公楼已经“落伍”、“不能满足需要”为由,正在进行第2轮甚至第3轮行政中心的建设。这样攀比下去,人民政府的形象何在?事涉政权的代表性,应当引起各有关方面的高度重视。
以上分析充分说明,政府经营土地的制度,与中央关于转变发展方式的战略方针,与保护耕地和自然资源,促进社会公平、改善民生,防范金融风险,完善社会主义市场经济体制等诸多方面的重大战略部署,都存在内在的矛盾,阻碍着中央方针和任务的贯彻落实。因此,应当着手对这一制度进行改革,不宜再拖下去了。

(3)改革政府经营土地制度的发展前景广阔。

——改革政府经营土地制度,地方的经济建设还能不能发展,建设资金有没有保证?这是怀疑论者所担心的主要问题。其实,基层的探索与地方的改革实践,已经回答了这个问题。

北京郊区的郑各庄村地处城市化地区,他们利用土地资产大力发展二、三产业,自主参与工业化、城市化进程。这个一千多农村人口的村庄,不仅走上了共同富裕之路,还吸引了几万外来人口在此工作、学习、生活。全村每年向国家交的税收将近3亿元。该村投资23亿元建成的“温都水城”,已是北京人休闲度假的知名品牌。他们还向村外周边的道路、管线等基础设施投资3亿元,改善了整个地区的发展环境。这种投资,按说应该是政府的责任,但郑各庄主动承担了。他们还在国家统一安排下,承担海外投资任务。2008年北京奥运会期间,郑各庄还被指定为美国、意大利等8个外国体育代表团的集训基地。(参见附件一)类似郑各庄这样的例子,北京乃至全国还有不少。

广东的“三旧”改造和北京的50个“城中村”改造,提高了土地利用强度,改善了城市面貌,提升了产业结构,扩大了就业,富裕了老百姓,同时也解决了建设资金从哪里来的问题。“三旧”改造所需资金3300多亿元,约70%来自社会;50个“城中村”改造安排资金2000亿元,也吸引了大量社会投资,而且农村集体和农民成了拆迁改造建设的主体,承担了60%的建设任务。(参见附件二)政府的职能也发生转变,不再充当“运动员”,而是专司“裁判员”之责,主要是规划、协调、监督、管理和服务。
以上案例,充分说明了“小河有水大河满”的道理。只要人民富裕了,利益关系协调好了,建设资金是不成问题的问题。
——改革政府经营土地制度,会不会使有些农民暴富,产生新的分配不公,会不会给耕地保护增加新的难度?这也是怀疑论者所担心的问题。实事求是地说,这些担心确实可能发生,但问题应该并不难解决。

对于可能产生的新的分配不公,可以用税收的手段加以调节。例如,对个人得到的超过一定额度以上的征地补偿费,应征收个人收入所得税;对于进入市场流转的集体建设用地,应开征土地财产税(不动产税、物业税),等等。既可以调节分配收入,又可以充实政府的财政。特别是存量建设用地面广、量大,可以集小税为大税源。西方发达国家的地方财政,就主要依靠不动产税。开征这一税种,还有利于促进存量土地的集约利用。

允许集体建设用地进入市场,可能会有一些基层干部和农民受利益驱动,擅自将农地变为建设用地。但与政府经营土地制度导致的耕地流失相比,后者的的问题要严重得多。现在,地方政府严重依赖土地财政和土地金融,只能靠不断征地、不断卖地,才能筹集建设所需资金。不断外延扩张的结果,耕地怎么可能保护得住?这是制度性矛盾,靠制度自身根本无法解决。如果经过改革,政府不再经营土地,就可以腾出大量精力加强管理,少数干部和农民的问题应该不难解决。如果能够实行发展权制度,平衡好发展地区与限制发展地区的利益关系,更会调动农民保护耕地的积极性。

总之,政府经营土地制度已经难以为继了,改革这一制度,会为经济社会的发展,开辟更加广阔的天地。

四、对现行征地制度进行根本性改革的条件已经具备,时机已经成熟

尽管相当多数的人,已经对现行征地制度和政府经营土地制度的弊端形成共识,但对改革的条件是否具备,改革的时机和改革的步骤如何把握等问题,人们的认识仍然难以统一。我们认为,在国家法律、制度层面实施有关改革的时机,已经成熟。

1、党中央的指导思想已经明确。

党的十六大以后,党中央的重要会议和文件,对征地制度改革多有论述。其基本精神是一贯的,改革的思路也越来越清楚。

——2003年中央一号文件:“通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳土地出让金等形式,合理解决企业进镇的用地问题,降低企业搬迁的成本”。

——2003年10月,十六届三中全会决定提出,“按照保障农民权益、控制征地规模的原则,改革征地制度,完善征地程序。严格界定公益性和经营性建设用地,征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制,及时给予农民合理补偿。”

——2004年中央一号文件:“加快土地征用制度改革。各级政府要切实落实最严格的耕地保护制度,按照保障农民权益、控制征地规模的原则,严格遵守对非农占地的审批权限和审批程序,严格执行土地利用总体规划。要严格区分公益性用地和经营性用地,明确政府土地征用权和征用范围。完善土地征用程序和补偿机制,提高补偿标准,改进分配办法,妥善安置失地农民,并为他们提供社会保障。积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。”

——2005年10月,十六届五中全会决定提出:“加快征地制度改革,健全对被征地农民的合理补偿机制。”

——2006年中央一号文件:“充分发挥市场配置资源的基础性作用,推进征地、户籍等制度改革,逐步形成城乡统一的要素市场,增强农村经济发展活力。”

——2006年10月,十六届六中全会决定提出:从严控制征地规模,加快征地制度改革,提高补偿标准,探索确保农民现实利益和长期稳定收益的有效办法,解决好被征地农民的就业和社会保障。

——2007年中央一号文件:“加快征地制度改革。”

——2008年中央一号文件:“继续推进征地制度改革试点,规范征地程序,提高补偿标准,健全被征地农民的社会保障制度,建立征地纠纷调处裁决制度。对未履行征地报批程序、征地补偿标准偏低、补偿不及时足额到位、社会保障不落实的,坚决不予报批用地。”

——2008年10月,党的十七届三中全会对土地制度改革做出了重大安排。全会决定指出,“改革征地制度,严格界定公益性和经营性用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制,依法征收农村集体土,按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿,解决好被征地农民就业、住房、社会保障”。“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。

——中国共产党第十八次全国代表大会:“改革征地制度,提高农民在土地增值收益中的分配比例。”

——2013年中央一号文件:“加快推进征地制度改革。依法征收农民集体所有土地,要提高农民在土地增值收益中的分配比例,确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。加快修订土地管理法,尽快出台农民集体所有土地征收补偿条例。完善征地补偿办法,合理确定补偿标准,严格征地程序,约束征地行为,补偿资金不落实的不得批准和实施征地。”

总体上看,党的十六大以后,党中央反复强调征地制度改革,要完善补偿机制、提高补偿标准,要安置好被征地农民,要控制征地规模,并提出了集体建设用地流转等问题。十七届三中全会及以后进一步提出,要缩小征地范围,要建立城乡统一的建设用地市场,提高农民在土地增值收益中的分配比例,切实维护农民权益。这标志着中央已经明确,要按市场经济的要求,遵循市场经济的规律,来改革现行征地制度。

2、改革的经验已有相当的积累。

党中央的精神特别是十七届三中全会精神,极大地开阔了地方党委和政府改革的眼界和思路,增强了他们寻求制度突破的信心和勇气。这些年来,重庆的“地票”制度,广东的“三旧”改造,北京的“城中村”改造,成都的统筹城乡发展试验等等,都是在十七届三中全会精神指引下取得的成果。总的看,地方政府在改革现行征地制度的探索实践中,已经积累了丰富的经验。本报告第二部分和第三部分,对此均有所介绍,这里就不再展开了。

本报告第三部分还介绍了,在上世纪80年代乡镇企业“异军突起”的背景下,全国各地尤其是广大城乡结合部,都有许多农村基层组织,突破现行土地制度的束缚,走自主参与工业化、城市化进程之路,既富裕了农村、农民,又为国家的现代化事业做出贡献。这些基层的案例,对于改革现行征地制度和土地管理制度,也是很好的参考、借鉴。需要指出,近些年地方政府的相关改革探索,很大程度上是对农村基层实践的归纳和认可。

与基层和地方相比,国家制度层面的改革相对滞后。但也必须看到,尽管经历曲折、步履艰难,国家的土地管理部门还是作了多种改革试验,准备了各种预案和政策储备。

还应看到,近些年来,各有关方面按照党中央提出的科学发展、统筹发展和转变发展方式的要求,在财税体制、投资体制、干部管理体制、规划体制等方面,均作了重要的改革探索。对区域发展战略乃至经济社会发展战略,也作了重大调整。这些,既为转变发展方式积累了宝贵经验,也为改革现行征地制度和土地管理制度,创造了条件。

3、改革的物质条件已经具备。

(1)国家财力已比较雄厚。经过30多年的发展,我国政府的财力已经比较雄厚,政府支出的节约潜力也很大,因而具备了逐步减少直至最终停止靠出让增量土地获取非税收入的操作空间。首先,我国城市的存量土地中,还有相当数量原划拨土地并未纳入有偿使用轨道,如果这部分划拨用地纳入有偿使用,政府收入还有一定的增收潜力。其次,政府可以采取一系列激励措施鼓励盘活存量,如工业用地改为商业用地、提高容积率等。在提高城市存量建设用地利用率的过程中,政府也可以获得一部分收益。另外,在城市规划区范围内,还有不少农村集体建设用地,允许这些土地进入市场,有利于城乡统筹发展,有利于搞活经济。政府的土地收入虽然可能减少,但其他方面的税收会越来越多,有利于可持续发展。特别是随着财税体制改革的深化,逐步建立起财产税(物业税)制度,地方政府就可以从存量土地获取稳定的税源,最终完全摆脱对增量土地的依赖。

(2)城乡存量建设用地利用潜力巨大。据《土地资源战略研究》课题组估算,2008年我国的国土开发强度已达3.4%,达到了发达国家的水平,但土地利用却很粗放,无论城市还是乡村的存量建设用地,都有很大的挖掘潜力
 

首先,看看城市存量土地的潜力。

——划拨用地成本约束小,导致政府办公、交通等划拨用地增长过快,超前建设与重复建设严重,利用效率低。许多地方政府新区土地利用较为粗放,政府机关用地利用效率总体低于工商业用地。部分交通基础设施和高校园区等,过度超前超标建设、重复布局;一些达标评比提出的用地标准脱离国情,宽马路、大广场、大水景等形象工程建设屡禁不止。

——工业用地比重大,利用效率不高。目前我国大城市工业用地比重大多在20%至40%之间,相对于国外的城市(大多在10%左右)而言,工业用地比重过高。受地方政府以地引资和企业投资土地预期升值的影响,工业用地及工业园区建设密度不高、整体容积率偏低,产出效益低下。据调查,目前我国工业用地建筑容积率仅为0.3-0.6 ,单位土地产出率远远低于发达国家的水平。2010年,我国上海每平方公里工业用地产出为13.75亿元,广州、深圳为17.5亿元(表3)。而早在上世纪80年代,美国纽约的工业用地的产出已达每平方公里42.7亿元,日本东京都更高达93.37亿元。

表3 我国部分城市2010年工业用地地均产出
城市 工业用地面积(平方公里) 第二产业增加值(亿元) 工业用地地均产出(亿元/平方公里)
北京 291.5599 3323.10 11.40
天津 441.1545 4837.57 10.97
上海 519.1352 7139.96 13.75
广州 225.7039 3950.64 17.50
深圳 257.8188 4523.36 17.54
苏州 572.3243 5294.07 9.25
宁波 253.8977 2848.23 11.22
无锡 253.4840 3208.79 12.66
东莞 50.3559 2183.18 43.35
成都 362.7651 2480.90 6.84
中山 187.2952 1073.60 5.73
齐齐哈尔 63.1020 340.10 5.39
银川 41.6209 379.26 9.11
芜湖 97.3907 722.62 7.42
数据来源:1.工业用地面积数采用“2010年度城镇土地调查更新汇总统计数据”;

  2.第二产业增加值采用各城市2010年度国民经济和社会发展统计公报数据。

 差距就是潜力,今后我国城市的发展,应侧重于提高存量土地的利用效率。对多数城市而言,只要土地利用率提高了,即使不再征地,仍有很大发展余地。本报告前面已经论及,我国城市土地粗放利用的根源,是现行征地制度和政府经营土地制度导致的依赖增量土地的外延扩张发展方式。只要彻底改革现行制度,城市存量土地的利用潜力就能得到充分释放。

其次,再看看农村集体建设用地的情况。

改革开放以来,我国工业化、城市化快速发展,越来越多的农村劳动力转移到城市,寻求发展。但由于收入水平、居住条件、医疗养老、子女教育等种种原因,多数人并不能成为真正的城市居民。“农民工”,就是他们身份和待遇的真实写照。他们的处境,使他们不可能放弃农村的土地和住房。按说,城市化的一般规律,应该是城市土地增加,农村的建设用地减少,总的趋势是节约土地。但在我国目前情况下,却呈现城乡建设用地双扩张的态势。据《土地资源战略研究》课题组研究,1996年,城镇用地总面积为2.65万平方公里,到2008年达到4.03万平方公里,增加52.21%。农村居民点1996年为16.4万平方公里,2008年为16.5万平方公里,增加幅度为1.04%。同期,农村人均居住用地从193 平米增加到229 平米,但大量农村住宅因农民进城打工而常年闲置,形成众多“空心村”。目前农村空闲住宅面积约占村庄建设用地总量的10%—15%。农村人口密度从1996年的平均每平方公里55.87人,降到2008年的42.60人,同年农村人均建设用地面积高达232 平米/人,远远高出150 平米/人的国家标准。

在现行征地制度和政府经营土地制度下,农村集体建设用地难以充分利用。近几年国土资源部实行的“增减挂钩”试点,出发点是为了节约土地。但在政府经营土地制度下,地方政府实际操作,往往偏离初衷,为了从农村土地上榨取建设用地指标,而搞强迫命令、大拆大建,侵犯农民利益,激化社会矛盾。如果彻底改革现行征地制度和政府经营土地制度,允许集体建设用地进入市场,无疑可以大大增加工业化、城市化的土地供应。尤其在城乡结合部地区,存量集体建设用地的潜力会得到充分释放。如果解决好农民工身份转换和土地发展权转移问题,非城市化地区的农村建设用地,则有很多可以恢复为耕地。

总之,只要制度合理,政策符合实际,土地并不会像有些人所担心的那样,成为经济社会发展的根本性制约因素。

综合本部分论述,可以得出如下结论:对现行征地制度进行彻底改革的物质条件已经具备,改革的案例与经验已有相当的积累,最重要的是中央关于改革的指导思想已经十分明确。因此,改革的时机已经成熟,应适时推出国家法律、制度层面的改革,不能再拖了。

五、改革建议

对现行征地制度进行彻底改革,不仅会冲击政府经营土地的制度,而且必然涉及财政体制、金融体制、投资体制、干部管理体制、各级政府的事权划分乃至区域经济布局、经济社会发展战略等各方面深层次改革,可谓牵一发而动全身。因此有人担心,如果其他方面不能联动,可能会减少甚至切断地方政府的建设资金供应,影响经济社会的发展。

在现行发展方式下,这种顾虑确实很有道理。问题在于,中央已经明确了未来的经济社会发展,要以科学发展为主题,以转变发展方式为主线。现在几乎每个领域的改革,都涉及其他领域,都是牵一发而动全身,如果都因此而不动,转变发展方式就无从实现。但如果某一个或某几个领域率先突破,就可以形成“倒逼”机制,促进其他领域相继跟进,最终彻底转变发展方式。最近,习近平同志指出,改革,要敢于啃“硬骨头”,要突破利益的藩篱;李克强同志也指出,改革,是有规律可循的,重点是政府与市场的关系。我们认为,现行征地制度和政府经营土地制度,就是一块“硬骨头”,就是典型的利益的藩篱,也是政府与市场关系没有理顺的一个突出表现。因此,在下一步彻底转变发展方式的改革中,可以把它作为一个率先突破点。

1、彻底改革现行征地制度。

改革的最终目标,是适应社会主义市场经济的要求,赋予农民完全的土地财产权。其要点,一是对必须征为国有的土地,赋予农民谈判权,参照市场价协商补偿标准和补偿方式;二是构建城乡统一的土地市场,允许农民在国家规划引导下,利用土地财产权自主地参与工业化、城市化进程。

(1)关于按市场价补偿及补偿方式。国务院法制办去年底提交全国人大常委会审议的土地管理法修正案,已经基本明确了这一点。但在讨论中,有人提出对于补偿标准,应该规定上限,这其实还是计划经济的思维方式。土地的市场价格是有客观标准的,理论上它是地租的资本化,现实生活中它是相同用途、相邻区位土地交易的中间价。这个价格其实是既有上限,也有下限,尽管有一定的幅度,但并非可以任意抬高或压低的。而且,土地价格的区位性很强,不可能规定一个全国统一的标准。要求规定上限,恐怕是缺乏对市场经济的了解。

由于我们并没有看到这个修正案的原文,不便过多解读和评论。但我们认为,各地已经普遍实行的留地安置,是一种适应市场经济要求的重要的补偿方式,对于保障被征地农民的长远生计,发挥了重要作用。对此,法律应该予以认可。

(2)缩小征地范围,允许集体建设用地进入市场。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定,区分基础性、公益性项目用地和经营性项目用地。对于经营性项目用地,国家原则上不再征收,允许通过市场的方式直接使用集体建设用地,构建城乡统一的土地市场。在这个大前提下,对不同类型的农村建设用地,区别对待、分步推进。

——对于农村公益性建设用地,包括村庄建设规划划定的公益性建设用地,原则上不允许入市交易。
——对于合法认定(一开始可不强调合法,而是承认现状)的农村经营性建设用地,纳入统一登记后,可以出让、出租、入股、联营等多种方式进入市场流转,流转后应办理变更登记。

如果担心一下子通开城乡土地市场会引起较大震荡,可以考虑先部分放开,逐步过渡。即先允许城市规划区范围外的经营性项目,采用购买、租用、入股等方式,直接使用集体建设用地,而不必把土地征为国有。这也是在一定程度上缩小了征地范围。其效果,一方面使广大城乡结合部的农村、农民能够凭借土地财产成为市场主体,为农村的发展注入新的活力。另一方面,也对政府经营土地构成一定的限制。

在过渡期内,城市规划区内的新增建设用地,可以征为国有,但要赋予被征地农民谈判地位,参照市场价格确定补偿标准,解决好住房、社保、留地就业等安置问题,使农民能够较多地分享土地增值收益。同时,也应该允许地方政府进行在市区里保留集体建设用地的探索和试验。经过逐步过渡,最终条件成熟以后,还是要彻底破除城乡樊篱,把规划区内外也通开,建立城乡完全统一的建设用地市场。

一方面允许集体经营性建设用地直接进入市场,另一方面如果农民出于自愿,也可以把土地转为国有,但土地使用权仍归原集体组织,由他们按规划用途从事非农经营活动。还可以考虑借鉴台湾市地重划的经验,部分集体土地转为国有,部分仍保留集体性质并允许进入市场,具体比例,应与集体经济组织和农民充分协商确定。总之,要给农民多一些选项,由农民自己权衡利弊,做出选择。

只要符合规划,集体建设用地也可以开发房地产,而且一般不要允许开发商介入。其实,开发商拿到土地以后所做的,不过是请人设计,请人施工,请人管理,跑跑有关手续,提供的主要是中介服务。这些事情,集体经济组织也都能做,何况有些集体组织还有自己的建筑施工队伍。

——对于农民的宅基地使用权,按一户一宅确权登记后,允许上市交易,购买方身份不限。一户多宅的,超出部分不予登记,不受法律保护,同时恢复过去曾经实行过的超占罚款制度。有条件的地方,可以在坚持一户一宅前提下,把宅基地的福利分配制度改为有偿取得制度。初始宅基地使用权的卖出方,不能再申请新的宅基地。购买方必须办理变更登记,并每年履行纳税义务,否则不受法律保护。

宅基地制度改革应先在城乡结合部开展,而在纯农业地区由于非当务之急,可以缓行或根据需要实行。

(3)完善征地程序,体现农民的知情权和参与权。第一,对城镇规划区范围外的用地项目是否具有公益性,可以通过论证或听证等方式确定,并将结果通知申请用地的单位。论证或听证结果认为不符合公共利益的,则不允许征地。这是对现行土地管理法的一大改进。(《土地管理法实施条例》第二十五条规定,“对征地补偿标准有争议的,由县级以上人民政府协调,协调不成的,由批准征地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”)把听证论证的范围从补偿标准深入到公益性,是在征地制度改革中,进一步还权于民,不仅赋予民众知情权,更多地是赋予其参与权。

第二,由政府主导的“单边程序”到政府与农民共同主导的“双边程序”。在处理征地纠纷中,地方政府往往强调是按照《土地管理法》的规定操作的,包括“两公告一登记”等法律要求的程序。但是政府程序到位,只是单边的程序到位,并未经过与被征地农民协商,单边程序不能认为是程序到位。今后,要逐步完善体制机制,变管理型政府为服务性政府,由政府主导的“单边程序”到位为政府与农民协商的“双边程序”到位。尤其重视在程序的设计阶段听取农民意见,而不是单边的霸王条例。

第三,对征地程序的听证公告等资料,不要求报国土资源部,由市县操作并负责即可。以简化征地审批报件,加快征地审查报批。

2、把经营土地的职能从土地管理部门分解出去。

彻底改革现行征地制度,会冲击和弱化政府经营土地的职能。但要彻底解决政府集“裁判员”与“运动员”于一身的问题,还应进一步改革行政管理体制,把土地经营职能从土地管理部门分解出去。

参照国有企业改革的经验,可以考虑成立类似国资委那样的国有土地资产管理委员会,作为政府机构,专门负责组织领导经营国有土地方面的工作。同时,成立国有土地公司等经济组织,把需要经营的国有土地交给他们参与市场运作,或转让,或出租,或联营,或入股,负保值增值的责任,并向国家财政上缴土地收益。这些经济组织作为市场主体,按照统一的市场规则自主经营,并接受政府的调控和监管。作为国有公司,还要接受新成立的国有土地资产管理委员会的管理和指导,必要时也要服从国家的要求,承担一定的土地参与宏观调控的责任。当然,如何分解土地管理与土地经营职能,还可以有多种方案和设想,以供决策参考比较。
把经营土地的职能分解出去以后,各级政府的土地管理部门都专注于管理,不会再发生不同层级政府的职能错位问题。政府也不再是“运动员”,避免了与民争利,可以大大提高政府管理的公信力。其核心管理职能,一是严格实施土地利用规划,加强土地用途管制;二是平等保护各类土地产权,构建城乡统一的土地市场;三是运用土地政策,参与宏观调控。

耕地保护是土地规划和用途管制的实施,地价管理和土地市场管理是土地产权保护的延伸,也都需要加强。为了保证土地管理各项职能和工作的落实,还必须加大土地督察和监察工作的力度。

至于非经营性的国有土地,例如划拨供地、低价供地等,作为土地政策参与宏观调控的手段,仍由政府管理部门负责运作,建立规范、公开、透明的程序,接受社会的监督。

有一个问题需要特别指出,政府的土地管理具有综合管理性质,其职能不宜与某些具体管理职能合并,或者说,国家的土地行政管理与具体使用土地的管理,不能混为一谈。例如林业部门、建设部门等,都是用地部门,他们都不应承担国家的地政管理职能。现在社会上有人主张,把土地管理并入建设部门,按此实施,会导致另一种形式的“裁判员”与“运动员”集于一身,因而是不妥当的。

3、国家实行统一的土地登记制度。

土地登记,是市场经济的基础性工作。世界各市场经济发达国家都十分重视土地登记,普遍的做法是将土地及其附着物,如房屋、树木等纳入土地登记。至于登记机关,有的设在相关土地管理部门,有的设在法院,有的单设。由于历史的原因,我国现在实行的是分别登记,房屋由建设部门登记,树木由林业部门登记等。即使是土地,也没有做到统一登记,例如林地、农地、草地分别由不同的部门登记。这种现状,给市场产权主体带来不便,甚至导致管理上的混乱,已不适应市场经济的要求。例如社会热议的物业税,要求定期对物业价值进行评估,在部门分割登记情况下,物业评估就很困难。随着市场经济的进一步发展,这个问题会越来越突出。

2007年实施的《物权法》已明确要实行土地统一登记,但至今没有进展。建议国家把土地统一登记,作为完善社会主义市场经济制度和打破部门分割局面的重要抓手,提到改革日程上来。

——成立专门的国家土地登记机关,把现在分散在各部门的土地、房屋、林地、草地、农地的登记工作集中起来,实行统一登记。各部门不再负责相关登记工作。土地统一登记,也要求实行统一的地籍调查,制定统一的土地分类标准,改变现在各部门分别调查,土地分类指标不统一的状况。

——国外的地籍调查有两种做法,一种是由政府组织调查;一种是由产权人自行委托中介机构调查,后者对调查结果承担法律责任。第一种做法财政负担重、耗时长,后一种做法易产生法律纠纷。为了推进土地统一登记工作,我国今后可以考虑不同地区采用不同方法。例如,有的地区由政府组织调查,有的地区由产权人委托调查,有的地区可两种方法并举。对委托调查的,调查结果还可由政府相关机关核查。这样,可以加快土地登记进度,早日建立覆盖全社会的国家地籍管理信息系统。

4、改革相关的财税体制。

——国家征收农村集体土地按市场价补偿,对集体或农民个人超过一定额度的补偿费收入,可发行国家土地债券。不愿接受土地债券的,应缴纳所得税。

——放开农村集体建设用地进入市场的同时,应考虑对农村经营性建设用地征收土地财产税及契税、印花税及土地增值税等税种,一可以调节可能出现的新的分配不公现象,二可以充实地方政府的财政,建立符合市场经济规律的税收体制。

——对于进入市场交易的宅基地,也应开征土地财产税(物业税)。对于农民,在规定面积内的可以免征;对于市民,则不予减、免。对无论农民还是市民的超出规定的面积,实行累进税率,超的越多,税率越高,用经济手段控制超占问题。

——进一步规范政府土地出让收入的支出。主要改革方向是建立规范化的政府土地基金,一般情况下的年度支出,只能动用利息,不能动用本金。这样才能彻底切断城市建设对增量土地出让收入的依赖,才能从根本上改变外延扩张的增长方式。

——进一步改革分税制,按照财力与事权相匹配的原则,合理调整中央、省、市、县的财政收入分配比例。

5、改革规划体制。

——我国目前的土地利用规划,由政府组织编制、颁布,并允许政府按照编制程序修改规划。结果,相当多数的地方政府在规划颁布实施不久,就频繁修改规划,使规划的严肃性和制约作用形同虚设。应当改变这种“软约束”的规划体制,将各级土地利用规划上升为法律,由人民代表大会批准颁布,政府只有实施规划的义务,没有修改规划的权力。针对目前我国多数城市用地粗放的情况,应通过规划把城市的边界“圈死”,也是给政府经营土地加挂一把“锁”,堵住外延扩张的路子。促使地方政府和土地使用者提高土地利用效率,调整经济结构,转变发展方式。

——目前我国由各部门分别编制相关的全国性规划,这些规划最终都要落在土地上,因此必须与土地规划相衔接。但是,由于各部门从自身工作需要出发,各自制定不同的土地分类标准,并分别开展相关资源调查,编制各自的地理信息系统,导致在此基础上制定的各部门规划,不能与土地规划很好衔接,在实际工作中产生混乱并造成极大浪费。

有鉴于此,建议对国家规划体系作重大调整。

当务之急,是制定全国统一的土地分类标准,废止部门标准,以利各类规划与土地规划的衔接。

下一步,可借鉴世界多数国家的经验,由一个部门负责开展资源调查,并编制国家基础地理信息系统,供各政府部门和全社会使用。各部门不再开展普查性资源调查,不再编制各自的地理信息系统。

最终,要理顺国家规划体系。第一,编制国土规划作为国家发展的中长期规划。国土规划的主要内容:空间布局(包括功能分区),生产力布局(包括国家重点投资项目),重大基础设施和国土整治项目,等等;第二,现行的经济社会五年发展规划,作为国家发展的近中期规划;第三,土地利用规划作为落实以上两个规划的保障性规划,发挥具体衔接各部门规划的龙头作用。各部门依据以上三个规划,把工作重点放在编制相关专项规划上,不再编制部门的全国性规划。

以上改革如能实施并到位,将大大加强规划的控制力。现行的建设用地计划指标管理办法,弊病甚多,届时应予废止。

6、制止、清理政府的土地融资行为。

我国法律有国有土地出让后的土地使用权可以抵押的规定,但并无未经出让的土地也可以抵押的规定。按照物权法定的原则和行政许可法的精神,政府以土地抵押或质押融资,属违法行为。这样的违法行为却长期泛滥,是我国法制建设的一大败笔,有损国家形象。要严格依照法律规定,立即叫停各级政府的土地融资行为,并对已经形成的土地金融债务进行清理,尽量减轻政府经营土地制度的负面影响。严格说来,这并不能算是真正意义上的改革,但却是当前急迫需要解决的问题,因而有必要作为一项重要措施单独提出来。

7、建立土地发展权转移制度。

普遍设立土地发展权,允许农地的土地发展权有偿转让。城市化地区的任何土地所有权或使用权主体,如果想提高自身土地的利用强度,不仅要符合规划许可,而且必须向非城市化地区购买农地的发展权,使这些限制或禁止发展的地区,也能分享国家工业化、城市化的成果。

8、改革干部考核和选拔制度。

现在考核和选拔干部,主要看招商引资,看财政收入,看城市建设,看GDP等等,结果,引导干部行为普遍短期化。因此必须改革考核内容,要看工业反哺农业、城市支持农村,看农业和粮食发展,看耕地保护,看社会安定,看农村面貌,看农民收入和生活,看污染治理,看生态保护等等,才能引导干部对社会和人民的长远利益负责。

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附件一

农村基层组织自主参与工业化、城市化的实践

    郑各庄村:集体土地资本化与农村城市化

    郑各庄地处北京北部城乡结合部,按照过去依靠政府的发展方式,他们要等政府拆迁、安置、改造,才能“被城市化”。但是,他们依靠自己的努力,自主地参与工业化、城市化进程,在改变农村落后面貌的同时,也为北京市的发展做出重要贡献。
集体土地资本化是村庄城市化的最大秘密。郑各庄村在经历了集体办企业和村民在外闯荡的历程后,于90年代末明确了要利用村里的资源谋发展,而且是在保住集体土地所有制性质不变的前提下,通过土地来自我谋发展,明确提出了自己的土地利用和开发目标:第一、郑各庄祖辈留下的地不卖!自己的地自我开发。第二、土地开发不能急功近利,要考虑可持续性发展。第三、村庄开发要有规划地进行。

郑各庄人试水土地资本化的初期是用村里6亩旧厂部改造,靠消化三角债的债权盖房,以解决企业员工居住。上楼的村民和员工以预付款方式进行订购。以所得的500万元预付款作为周转金,在首都机场、汉威大厦、甘家口等工程中的八个月时间里,净赚了2000万元。这给宏福集团通过旧村改造实现土地资本化予以很大启发!全村宅基地1050亩,不仅用地不集约,而且毫无规划,如果让全体村民都住进楼房,整个村子将省出多少宅基地!于是村里决定:进行旧村改造,为集团发展开辟土地空间,扩大资金积累。
盘活宅基地实现多赢的效果。第一、改善了村民的居住和生活条件。人均居住面积达到70平方米,相当于上楼前23平方米的3倍。差不多原来的一个农户在旧村改造后获得了3-4套公寓楼。第二、以优惠价格配置住房给企业核心员工,为发展企业留住了人才,积累了人力资本。产业配套房,用于安置宏福集团及合作企业的员工、大中小学校的教职工,筑巢引凤的效应愈加显著。第三、土地的资本化收益,为公司创造了巨额资金。共对外销售19批房、约6000套,共实现销售收入19亿元。第四、节约了土地资源,为郑各庄的产业发展腾出了土地空间。通过旧村改造,住宅用地由原来的1050亩减少到250亩,节约土地800亩。第五、改善了村民居住环境,使郑各庄从一个传统农村变成现代城市社区。实现了整体功能的配套,在农民陆续上楼的同时,中小学校、幼儿园、社区公园、文化体育广场、健身娱乐中心、老年活动站以及医院、超市、餐厅、银行、邮局等公益设施逐步完善,营造了良好的人居环境。因此,2008年北京奥运会期间,郑各庄被指定为美国、意大利等8个外国体育代表团的集训基地。

利用集体建设用地发展非农产业是郑各庄发展的关键。事实上,郑各庄对村庄土地的利用并不仅仅局限于实施旧村改造来改变农民的居住方式和村庄环境,他们在谋划着一个更大的目标:利用集体土地实现村庄的工业化和城市化。

首先,全村土地总量4332亩中,已有1370.57亩作为村庄道路、广场、宏福学校等公益性设施用地,另外近3000亩地分别为通过旧村改造腾挪出的800亩宅基地和2200亩耕地。为了用好这片土地,郑各庄人聘请一批专家制定了《郑各庄村21世纪生态庄园》的建设规划,依据北京市及昌平区总体规划布局和功能定位,按照人与自然、人与资源、人与环境和谐的理念,结合本村所处的地理位置以及具有的人文特征、资源特点和未来产业发展方向等因素,遵循可持续发展的主导思想,将郑各庄村288.7公顷村域,规划出生活居住、科技产业、教育科研、旅游休闲、商业服务等五大功能。这一规划突出了产业支撑、生态环境改善以及基础设施配套等,计划用20年的时间,打造一个以经济繁荣和高度的精神文明为主体,拥有优美的人居环境、完善的基础设施和配套的服务体系的生态型主题村庄。为了改善经济发展的环境,他们还向村外周边的道路、管线等基础设施投资近3亿元,这本来应该是政府责任,但郑各庄主动承担了。

其次,在尊重农民意愿的前提下,建立了确权、确利、保收益的土地流转机制,为集团经营村庄农民集体所有土地提供了制度保障。具体而言:村委会与宏福集团签订土地流转协议。不论是集团所属企业用地还是招商引进的企业用地,一律采取有偿租用的形式,保证每亩每年不低于5000元的土地租金。对尚未租出的土地,则由宏福集团按每亩每年500元的租金标准支付给村委会。村委会收回的土地租金,全部分配给享有土地承包权的农民。这一制度规定带来土地利用主体的重大变化,那就是,宏福集团从村集体手中,获得了对郑各庄村域全部土地有规划的开发与经营权。它成为宏福集团对村庄土地实行统一规划统一招商引进企业,依靠市场机制推动土地流转,推动村庄工业化和城市化的重要合约安排。

在通过出租取得集体土地的经营权后,宏福集团对郑各庄村域土地采取了自用、入股、土地出租和厂房出租的方式,以推进村庄的工业化进程。从1998年到2011年,宏福集团自用土地创办属于集团旗下企业10家,自用土地770亩;宏福集团以参股及合作方式引进企业15家,出租土地515亩 ;园区以厂房出租方式引入企业73家,占地99亩。通过这三种方式,郑各庄土地被转化为企业用地1384亩,占全村土地面积的31.9%,占全村建设用地面积的41.3%。正是通过土地的自用、集团参股、合作利用土地、租厂房和租地招商引资,到2012年,郑各庄已有企业120家,创造产值35亿元,上缴税收2.6亿元。 在自身大力发展、引入企业、推进工业化的同时,宏福集团还通过调整产业结构、大力发展第三产业、引入学校进入村庄聚集人气,推进村庄的城市化。为了适应产业结构的转型和城市化的进程,宏福集团在土地配置上也作出了相应调整:一是自用670亩投资23亿元,用于温都水城品牌相关的第三产业发展,实现宏福集团自身从原来以建筑施工为主导产业的集团向以旅游、会展、医疗、养老、文化创意等以第三产业为主的服务业的转型。他们还在国家安排下,承担海外投资业务。二是引入北京邮电大学软件学院和中央戏剧学院,聚集郑各庄的人气、文气,改变人群结构,提升购买力。使村庄工业化向城市化转型。到2011年底,租用大学园区219.45亩,占村域面积的5%。

集体建设用地非农化取得了多赢的效果。第一,农民集体获得了土地租金。2011年,土地租金1155万元。村集体用租金收入为村民提供许多福利,每个村民还可以集体组织成员身份获得土地分红,2011年,人均从土地收益中得到7950元的回报,比自己承包经营时的300元提高了26倍。第二,形成产业发展、村民居住、社区公共空间配置科学、合理的用地结构。一方面表现为产业用地配置合理,第二产业用地占13.5%,服务业用地占62.4%,完成从工业用地为主向服务业用地为主的现代城市用地结构转型。另一方面表现为用地极其高效、集约。产业用地占比达80%,公共用地只占0.3%,企业和村庄办公用地只占0.08%,与我国各大城市的宽马路、大广场、气派威严的政府办公大楼等公共用地占比过高形成鲜明对照。第三,在村庄土地工业化、城市化进程中,宏福集团作为现代企业组织也长足发展,按照集团与村集体的合约,集团所属企业利用村庄土地,只需要支付每年每亩5000元的租金,这就大大降低了企业的经营成本,可以将大量流动资金用于企业发展。第四,加快了产业结构调整步伐,农民就地转化为产业工人并且成为了企业的股东。2011年,人均持有12万元企业股份,每年得到不低于15%的回报,股东收益成为了村民持续的收入来源。

(刘守英、黄小虎整理)

    西辛庄村:村级市的梦想

  河南省濮阳县西辛庄村位于黄河下游北岸,现有172户、720口人。20多年前,这里到处都是盐碱地,粮食亩产只有100多斤,是出了名的穷乡僻壤。1991年,李连成当选西辛庄村支书,带领村民建厂搞股份制。经过20多年艰苦创业,如今已有来自北京、上海乃至台湾等地的20家企业落户西辛庄,解决八九千人就业。去年全村企业总产值超过10亿元,全村人均纯收入达2.6万元。
2012年5月8日上午9点30分,对于西辛庄来说,是一个里程碑式的时刻。怀着多年的城市梦,62岁的李连成揭开了挂在村委会门口铭牌上的红幕布,“濮阳县庆祖镇西辛庄市(筹)”映入众人眼前帘。

    西辛庄建市,是经全体村民同意的,反映了在城乡二元化特殊背景下我国农民渴望融入城市、过上城里人生活的强烈愿望。尽管这样做,不符合有关规定,但对于基层的实践,应持理解、包容态度。
   西辛庄一直是国家的先进典型,在贯彻实施许多党和国家的政策方面,李连成和他所在的西辛庄都是身先士卒,勇当楷模。只有这一次的挂牌建市,让当地政府显出一丝尴尬。但让西辛庄底气足的是,2012年1月,河南省省委书记卢展工到西辛庄考察时,李连成正式提出了建村级市的设想,并希望以此和新型农村社区建设相结合。卢展工当时回应,可以先行先试。新型农村社区建设,正是河南推行新型城市化的重要模式之一。今年全国两会期间,作为全国人大代表的李连成,在国务院副总理李克强到河南团看望基层人大代表时,再次汇报了他的村级市计划。在任河南省省委书记时,曾到西辛庄考察过的李克强,称赞说这是又一个创新的起点。
  置身西辛庄,恍如进入了一个都市的高档小区:村中央有一个大型的文体健身广场,广场周边则有人工湖、幼儿园、小学、少年宫、医院、超市、宾馆等这些一般只能在城市里才能见到的公共设施。村民们家家户户居住的则是200多平方米的两层别墅。在村子里,经常可以看到一些指示牌:指向村委会、工业园、医院甚至是李连成家。村里所有的街道都是两车道的水泥路,路灯规整,没有一根电线杆,都是地下线缆,有线电视、天然气直接到户。  如果说还能找到些许农村的影子,那就只能从道路两边和院子里栽种的桃树、银杏、石榴或葡萄,以及豆角、番茄和青椒这些农作物中去寻找了。

    西辛庄的富裕来自招商引资和近二十家的村办企业,建成了位列濮阳市八大村级工业园区之首的电光源产业工业园,2011年企业总产值超过10亿元。这使得西辛庄类似于一个“移民城市”,本身只有720口人,但有超过8000口人到西辛庄的医院、学校以及企业上班。建成的学校一再扩容,附近有十来个村庄的几百名适龄儿童在西辛庄村办学校读书,而西辛庄本村的学生才80个。
为了能够留住人才,西辛庄建成了教师职工宿舍,以成本价卖给老师。投资8000万元建成医院,还建了几栋医生宿舍,却至今未能招来本科生,原因就在于本科生们一听说是农村,扭头就走。
  西辛庄村工业化程度达到90%以上,平均每家每户都有两至三人在厂里或者村办机构上班,以种地为主业的很少见了。濮阳市2011年城镇居民人均可支配收入15138元,农民人均纯收入5077元,但西辛庄村民2011年人均纯收入已达2.6万元,他们的生活并不比城市里生活差,环境还好。
  但是在填写一些表格时,在职业一栏里还是“农民”。 甚至在发生车祸时,死者是城市居民的话往往要比农村户口获得的赔偿标准高出很多,原因就在于赔偿标准主要依据当地城市和农村人口的平均收入。
  西辛庄的土地有三分之一是以租赁的形式给入驻企业使用的,租金收入按照农作物产值计算,每亩地每年不超过2000元的租赁费用。
  但现在的西辛庄村所剩土地已经不多了,对土地的渴望已成西辛庄村下一步发展首要的考虑。今年年初,西辛庄周边15个村的支部书记写了了一份联名书,在上边按上手印,分别递交给庆祖镇政府和西辛庄村委,希望被“收编”,大家都非常认同西辛庄的发展之道。李连成认为,如果能将这些村庄聚集在一起,至少可以腾出2000亩土地,可以扩大招商引资,解决更多农村人的就业问题。剩下的田地,则以市场化的方式运作一个物业公司,每家每户只需要支付一定费用,物业公司就可以帮助收割农作物。村庄也更易于管理。
  西辛庄建市背后深层的利益诉求最主要的是向城市“看齐”:农村能够像城市里一样拥有房产证,在需要时拿房子与其他人进行交易变现,或者到银行做抵押作为做生意时融资的手段。“我们上边没有公务员没有行政机关,这有什么妨碍呀?我认为享受市里生活,就应该叫市。”对于上级民政部门叫停村级市,李连成颇有些委屈。
  不管上级部门是什么想法,西辛庄已经开始规划未来。按照最新的设想,未来西辛庄“市”中心是个大广场,现在的一部分建筑物将被拆掉,建成4栋20多层高的楼房,容纳附近15个村的村民,四周则是一圈别墅区,让老年人居住……。

(黄小虎整理)

    迎丰村:宅基地拍卖

    江苏省扬州市范水镇迎丰村尝试的宅基地拍卖实践,源自当地新农村建设背景下的宅基地供求矛盾。该村多数村民住房有20年左右的历史,其中不少农户因添丁进口、婚嫁等原因,急需重建、改建老住房。但是,根据当地政府对新农村建设要求,30户以内的小村庄都不准大翻建,未来必须进集中居住区。而村里资金不足,集中居住区暂时不可能建成,这部分村民的住房要求一直得不到满足,宅基地的供求矛盾十分突出。为此,国土资源管理部门联合村委向村民提出,可利用村里一块符合规划的建设用地作为宅基地,首先解决10户村民的建设要求。但是人多地少,如何能使这次宅基地分配公平公正呢?宅基地使用权拍卖的思路由此产生,主要经历了以下几个过程:

首先,完成农用地转用审批手续。主要是将作为竞拍的0.1620公顷集体农地(全部是耕地)逐级报江苏省国土资源厅批准,原本的农用地合法地转为建设用地。

其次,积极做好竞拍前的准备工作。主要是做好竞拍地块的平面布置和规划设计,拿出农民住宅效果图,并予以公示。同时,村里先后召开了村支委会、村委会、群众代表座谈会,发放宅基竞拍征求意见书。取得了绝大多数干部群众的支持。在此基础上,村委会形成了“迎丰村部分农民宅基地竞价安排的决议”、“迎丰村农民宅基地有偿竞价安排方案”,规定本次竞价安排十块宅基地,每块面积为135平方米,住宅建设必须严格按照镇村建设办公室提供的规划要点和住宅效果图实施。

再次,委托县国土资源局实施竞拍。为规范实施宅基地有偿竞价行为,迎丰村通过范水镇人民政府致函宝应县国土资源局委托其负责这次宅基地的现场竞拍工作。县国土资源局接受委托后,按国有土地出让的方式进行操作,先后出台了“竞价须知”、“竞价公告”、“竞价规则”等规范性文件,并对申请的农户进行资格审核、公示。组织竞买农户填写“竞买申请表”和“竞买宅基地承诺书”。

最后,实施竞拍,并进行现场公证。竞拍工作是在县国土资源部门和公证部门的指导监督下具体实施的,村里的10户农民通过竞拍分别以13-14.8万元不等的价格竞得10块宅基地。

迎丰村的宅基地使用权拍卖实践取得了显著的经济社会效益:

一是,显化了集体土地的资产价值。仅仅1629平方米的宅基地就为村里筹集到了139.8万元资金。

二是,促进了土地的节约集约利用。在参与竞得的10户村民中,有7户在农村有老宅基地,但根据竞拍的规定和竞得者签订的承诺书,均需在新房建成后依法拆除旧房,对老宅基地进行复垦退还给村集体。7户老宅基地占地面积达12.8亩,而新安排的每户宅基地面积只有135平方米,仅此一项就可以节约用地10余亩。村集体通过拍卖获得的价款还可以用作激励村民退还老宅基地的经济补偿,从而提高农民退还老宅基地的积极性,形成宅基地高效合理利用的良性循环。

三是,完善了集体建设用地的配置机制。迎丰村实施的宅基地使用权拍卖不仅改变了集体建设和用地的无偿分配机制,而且符合公开、公平、公正原则,杜绝了宅基地分配中的一些寻租行为和非法交易。

四是,为农村集体建设用地使用制度改革开辟了一个重要的突破口。宅基地使用权拍卖的有序开展与进一步推广,将为今后我国农村集体建设用地市场的发展,乃至城乡建设用地市场的一体化提供了经验。

(黄小虎整理)

附件二

地方政府改革土地制度的探索

    苏州模式:存量用地流转、乡镇企业改制驱动型

苏州集体土地流转的初衷是为了配合乡镇企业的改制,主要是农村存量建设用地使用权流转模式。1996年苏州市政府出台《苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》,规定苏州市城区、县级市人民政府所在的镇以及国家、省级开发区范围外的存量建设用地可以流转。规定“对集体建设用地(不含村民建房宅基地)实行使用有偿和有限期流转制度”。允许依法取得的农村集体非农建设使用权可以在不改变集体土地所有权的前提下进行转让、出租和作价入股,明确禁止利用流转的集体建设用地举办大型娱乐和高档房地产项目开发。2002年苏州政府发布《关于开展城镇规划区内集体建设用地使用权流转试点的意见》的通知中规定:“集体建设用地流转允许在规划区内流转”,流转的空间范围增大。

苏州模式的特点是“两种产权、同一市场、统一管理”。对于农村集体建设用地和国有建设用地,苏州市将集体建设用地视为国有土地,对两者产权的土地进行统一管理。这主要表现在土地的流转需要审批,并且收益必须上缴并进行统一管理,除工业和特殊用途的项目用地外,集体建设用地一律按“招、拍、挂”进行供地。实行所有权与使用权相分离,集体土地所有权的代表为乡(镇)、村集体经济组织,集体建设用地使用权流转的主体是乡(镇)、村集体经济组织。在收益分配这方面,政府直接分享土地流转收益,规定集体建设用地第一次流转时,流转方必须按照政府规定确定的最低保护价的30%向政府缴纳土地收益,按出租或按年租制流转的,向政府按照年租金30%的标准缴纳土地收益。集体建设用地再次流转的,政府对土地增值额超过20%的部分按30%收取增值费。流转方向政府缴纳收益时分市、县级市(郊区)和乡(镇)政府三级分成。苏州政府定额按1.5元/㎡收取,其余按照县级市(郊区)30%,乡(镇)70%的比例收取。此外土地管理部门按照集体建设用地流转总额的2%收取业务费。实行最低保护价制度。规定集体土地流转价格低于最低保护价的,县级以上人民政府不予批准。最低保护价结合苏州市实际并区分非农建设用地和农业建设用地而确定。由政府部门组织对集体建设用地进行地价评估和核定,并由县级以上政府公布行政辖区内的基准地价。苏州在集体建设用地流转的过程中允许置换,即土地整治、村庄整理和建设用地调整使用过程中,增加的原属于建设用地的耕地面积与新增量建设可以实行等面积交换,新增量建设用地不再重复办理征(使)用地手续,这项政策突破了集体土地只能置换集体土地的限制。
苏州模式图示如下:

苏州市的制度创新有突出的优点:一、增加了建设用地的供给,缓解了供地与用地矛盾。二、通过置换这项政策,一方面盘活了利用率低的农村土地,另一方面实现了占补平衡,保证粮食安全。三、增加了村民收入,为村民提供了出租、出让和入股多种等方式,并保障了农户的持续生计问题。四、使改制企业有了比较方便的土地进入空间,使乡镇集体经济组织拥有比较充分的土地处置权,有利于乡镇经济发展。

(卢艳霞整理)

    湖州模式:农村城镇化、工业化驱动型

 1997年下半年,湖州市土地资源管理局在轧村镇以解决乡镇企业土地资产为目的试验,改制企业采用租赁的方式获取集体土地使用权。1999年初,湖州市又在善琏镇进行了土地一次出让30-40年和作价入股的尝试。同年湖州被国土资源部列为浙江省集体非农建设用地使用权有偿、有限期、可流动的使用制度及流转管理机制改革试点。2001年《湖州市区农村集体建设用地使用管理试行办法》(下称《湖州办法》)出台,旨在优化配置和高效集约利用土地资源,培育和规范集体土地市场,维护集体土地所有者和使用者的合法权益,促进农村经济的发展。
    浙江湖州模式是一种农村城镇化、工业化驱动下的准国有化模式。“农地入市”的湖州模式由村民和用地企业市场谈判,先进行地价评估再流转,土地流转价格比较接近合理价格水平,而且对土地收益分配规定比较切合实际,因而极具活力和影响力。在收益分配方面,《湖州办法》规定集体建设用地属乡(镇)村民集体所有的,土地收益全部纳入乡(镇)集体土地资金专户;属村或村民小组村民集体所有的,乡(镇)留15%,土地所有者为85%。土地收益主要用于补偿农户、进行土地资源开发、基础设施和公益事业建设。
    湖州模式的创新点:一、流转形式多样化,包括转让、出让、租赁、入股、抵押等。二、流转主体为乡镇企业为主,在流转中有80%以上是乡镇(村)企业用地。三、“规划区内外分别对待”的流转政策。但湖州市流转的过程中还存在流转定价模糊、缺乏有效管理机制、隐性市场活跃等问题。

  (卢艳霞整理)

    宜兴模式:土地年租制

   宜兴集体建设用地使用权流转的实质是实行土地年租制。这一实践探索源自20世纪90年代初的乡镇企业改制。从1993年的企业改制要求妥善处理土地资产到1999年试行年租制,再到2002年市政府出台规范性文件以及近年来不断改进的流转办法,这一制度机制日益完善。宜兴实施的土地年租制是由村集体与用地单位签订土地使用权租赁合同,用地单位享有土地使用权,并每年支付给村集体年租金。该制度的一个显著特点就是对土地租赁实行“长租短约”,具体租赁年限由市国土资源管理部门、农村集体经济组织与土地使用者在租赁合同中约定,但不得超过规定的最高年限;在土地租赁期内,规定土地租金每隔3-5年就应做出相应调整;土地租金由集体经济组织书面委托市国土资源管理部门每年统一收缴一次;若承租人逾期一年未按规定缴纳租金的,出租方可以解除租赁合同。

除此以外,宜兴的土地年租制在实施过程中还表现出以下一些特点:一是,产权基础牢固。宜兴市在制定相关制度政策的基础上,对符合土地年租金收取条件的用地进行了全面核查和登记造册,建立了详细的台帐。同时也要求集体建设用地使用权流转后应由市政府授权市国土资源管理部门进行土地登记、颁发土地证书确认土地使用权。二是,流转手续规范。根据宜兴市的相关规定,租赁集体土地的申请人必须按相关要求与集体经济组织签订租赁合同,并以此向市国土资源管理部门提出申请。经审查符合租赁用地条件的,由国土资源管理部门办理租赁用地手续,签订《土地租赁合同》。三是,监管措施严格。宜兴市政府不仅要求集体建设用地承租人必须依法使用土地并按期缴纳土地租金,还实施了严格的土地证书年检制度。对于不按规定缴纳租金的、不办理年检手续的,不予办理土地使用权抵押登记手续,土地使用权不受法律保护。此外,对于集体经济组织的土地租金收入实行“村帐镇管”制度,要求集体经济组织的资金使用接收镇政府的监管。四是,收益分配民主。对于集体建设用地使用权流转收益的分配,主要采取民主决策的办法。通常是通过村民大会表决,做到收益分配的民主和透明,同时也确保这部分土地收益更多地用于农村基础设施改善、农村公共事业发展和农民收入提高等方面,使大部分村民能够满意。五是,社会责任明确。在宜兴市的不少乡镇,任何企业租赁使用农村集体建设用地的,除了要支付必要的土地年租金外,每年还必须交纳一定的公共事业金,以补贴农村集体在社会福利、公益事业和基础设施等方面的支出。

宜兴市大量、有序的农村集体建设用地使用权流转所产生的社会经济效益十分显著。

一是,集体建设用地使用权流转有效支撑了集体经济组织的经济收入。特别是随着农村税费改革的全面推开,宜兴市的大部分村级经济收入已主要依赖土地租金。二是,促进了当地农村非农产业的发展。由于实行租赁供地,土地使用者不再需要一次性支付大额的土地出让金。对于一般中小企业而言,投资的压力大大减轻。这无疑有利于其快速成长,从而大大促进当地非农产业的发展。三是,有效提高了农民的收入水平。村集体通过出租集体建设用地获取的收益经过相关分配环节有部分成为了农民的收入。因此,在集体建设用地使用权流转规模和收益不断扩大的同时,农民的收入水平也相应不断提高。四是,加强了集体建设用地规范管理,乱占滥用土地的行为得到遏制,土地集约利用率也得到了显著提升。

(卢艳霞整理)

    郁南模式:以宅基地等作抵押

  农民贷款难一直是影响农业效益提高和农村各项社会建设推进的难题。2009年,云浮结合建设全省农村改革发展试验区,在郁南县推行农村金融改革,以郁南县勿坦村作为试点,以农户信用评级来创建“有信用就有钱”的金融机制和农村社会管理机制。这一做法开了全国的先河。目前,“勿坦模式”信用村、信用户创建已在云浮全市得到了推广。
    作为广东农村金融改革的一个试验田,云浮“勿坦”信用村建设收效明显。云浮市银监局的统计显示,2012年上半年该市金融机构投向“勿坦模式”信用村贷款的不良率仅为1.07%,而其他的小额贷款,不良贷款率高达6%以上。结果表明,农民是讲信用的,穷人还款记录强于富人。
    在以往试验基础上,2012年4月,在郁南县政府支持下,县农村信用社合作试行农民抵押贷款建房,探索以农村建设用地、宅基地、林权、耕地承包经营权为抵押物,盘活农村闲置资产,扩大农村消费贷款领域。
  由于南广高铁和火车站建设的需要,郁南县平台镇的古勉村原址被征用,整村搬迁到别的地方。大量的村民要建新房,一些村民资金不足。一批古勉村民因此成为郁南县“农村建房抵押贷款”试水者。
截至目前,郁南全县已收到了超过200份农户申请资料,申请金额为785万元,其中获得授信的农户有107户。作为郁南最早的试点,平台镇目前申请贷款户数53户,其中获得授信的有48户,授信金额为220.5万元。
对于“农村建房抵押贷款”的探索,郁南十分小心谨慎,尽量避免“农民还不起贷款”情况的出现。采用了国有企业担保、信用户评定、经济实力考察、抵押物评审等方式,以降低“农村建房抵押贷款”的风险。
  按照《郁南县农村建房抵押贷款工作指引(试行)》的规定,农户建房贷款的额度一般限制在5万元以内,最多能贷到8万元。而贷到的款只能用于建房,不能它用。为保证专款专用,即使农户获得了授信,农信社也要和镇里的负责人士对现场作考察,根据工程的进度分批发放贷款。农户的建房贷款也是直接打到建材供应商等账户上,不经过农户之手。
  为了防范风险,农户必须有一定的经济实力和信用度才能贷到款。农户提出申请后,村干部、镇政府工作人员等将调查其诚信家底。农信社也将对农户的还贷能力进行严格的评估。同时,也需要经过本村2/3以上村民签字证明,同意以村集体土地使用权向金融机构抵押贷款。笔者了解到,郁南县2009年开始的信用村、信用户创建工作为这些工作打下了基础。
  为了进一步降低金融机构的风险,郁南还采用了政府担保的做法,即,由政府成立国鑫投资公司(受县委、县政府委托,作为农户宅基地抵押贷款建房担保人的国有公司),注入1000万元的资金,假如农民还不起贷款时,国鑫投资公司先偿还金融机构的本金和利息,然后再处理农民的债务问题。
  农民还不起贷款怎么办?首先,现行法律的规定是“一户一宅(指宅基地)”,但是农村的现实是“一户多宅”。所以郁南实行建房抵押普遍的做法是用旧宅基地做抵押。如果农户还不了款,就由国鑫投资公司将旧宅基地收回来,用于农村基础公益设施建设或者城乡土地增减用途。其次,在林权、经营权和土地承包经营权方面,出现了不良贷款,将由国鑫公司收回,调配出租给种植大户承包经营进行种植发展,走集约化发展之路。第三,地处高铁站场等繁华地段的,可将新房宅基地做抵押,由于楼层都在三层半以上,一旦出现不良贷款,国鑫投资公司只是收回农户一楼的商铺经营权,而并非整栋楼房。
专家认为,农村长期贫困的一个原因是信贷的不平衡。由于农村产业利润率的低下,众多农村信用合作社基本成了农村资金的抽水机,将农村本来就少的资金源源不断地输送到城市,农村产业的发展则缺乏资金支持。一旦开放农村在建房的抵押贷款,可让城市的资金回流到农村,改变目前资金单向流动的局面,从而促进农村的繁荣,解决城乡差距越拉越大的问题。
省委相关部门表示,“农村建房抵押贷款”要得到全面的推广,单从地方探索尝试显然是不够的,需要在国家层面一系列的法律调整。

(黄小虎整理)

    重庆模式:创新“地票”制度,促进城乡生产要素的自由流动和用地结构的优化组合

重庆市根据社会主义市场经济体制和统筹城乡发展的要求,以明晰农村土地产权和完善土地利用规划为基础,坚持市场化和农村土地制度逐步向国有土地制度并轨的改革方向,以畅通人、地和资金三大要素合理互动为突破口,积极稳妥开展农村土地管理改革,成为推动统筹城乡发展的重要动力。

1、夯实农村土地制度改革基础。

一是明晰土地产权。重庆市新一轮农村土地房屋登记发证工作全面完成。集体土地所有权已确权发证到社;宅基地使用权和农村居民住房所有权实现统一登记,确权发证到农户,共发证665.7万本,发证率达到97.9%,有效明晰了农村土地的物权归属;二是完善土地利用规划。重庆市级、区县级和乡镇级土地利用总体规划全面完成。积极开展村级土地利用规划试点,编制完成了100个村土地利用规划,为新农村和农业现代化建设奠定了基础。

2、畅通农村人口流动的渠道。

农村土地制度改革面临的核心问题之一是农村人口往哪里去。重庆市探索实践了流动农民往城镇走和农村内部梯度转移两种方式。第一种方式是促进人往城镇走。城市化的过程就是农业人口逐步减少、部分农民逐步变为市民的过程。重庆市形成了“人往城镇走”的两个畅通渠道:一是通过统筹城乡户籍制度改革,使农民变成了城市居民;二是通过征地进行农业人口转为非农业人口。第二种方式是建立了两个渠道促进农民在农村内部实现梯度转移:一是高山移民,实现人往平坝走;二是建农民集中居住新村,促农民适度集中居住。

3、畅通城乡土地要素流动渠道。

除依法征收农村集体土地外,重庆市在优先保障农村发展用地的前提下,形成了城乡土地要素的流动渠道:一是创建地票制度,将边远山区废弃、闲置的农村集体建设用地复垦为农用地,形成用地指标公开交易到城市规划区落地;二是建立户籍制度改革转户进城农民自愿有偿退出农村土地(含宅基地)的市场化机制;三是开展城乡建设用地增减挂钩试点,减少农村集体建设用地,增加城镇建设用地;四是成立重庆农村土地交易所,推动农村土地流转(包括农村承包地、林地和农村集体建设用地)。

4、畅通资金要素流向农村的渠道。

资金是推动改革的杠杆和保障。重庆市切实维护农民权益,畅通了城市资金反哺农村的渠道:一是地票价款全部用于“三农”,2008年12月至今已累计交易地票8.86万亩,成交价款175.4亿元,除集体建设用地复垦项目费用外,分配给农民124亿元、集体经济组织21亿元。具体做法是,将通过整理出来的“地票”以市政府统一的基准地价在农村土地交易所打包组合后进行公开交易。竞拍者拍下地票等于获得土地使用凭证,“地票”持有人在符合城市规划和土地利用规划的范围内,寻找尚未被国家持有、又符合市场开发的地块。看准地块后,向政府提出征地建议,倘若时机成熟、政府会将这块地征用,并作为经营性地块进行招拍挂,“地票”持有者与其他开发企业再次竞争,竞拍价高者得。在收益方面,以重庆市江津区为例,“地票”交易获取的纯收益的80%支付给放弃宅基地的农户和集体经济组织,其余用于耕地保护和统筹村民社会养老金。二是加大耕地保护资金投入,其中年均投入农村土地整治项目资金20亿元,耕地指标收购资金(市里对区县占补平衡后多余的指标按1—2万元/亩进行收购)8亿元。三是建立了62亿元的市级户改农村土地处置周转金,预先支付转户进城农民原宅基地退出补偿资金,已累计对3.3万户、1.2万亩宅基地支付价款14亿元。

5、建立农村土地制度改革的配套措施。

一是开展农村 “三权”(农房所有权、承包经营权、林权)抵押融资试点,已有4336户农民抵押农房102万平方米、融资4.1亿元;农村集体建设用地复垦项目质押27宗、3.2万亩,融资23亿元。二是建立征地农转非人员基本养老保险制度,从土地渠道筹集资金100多亿元,解决了1982年以来90多万名征地农转非人员基本养老保险遗留问题,2008年以后新征地人员做到了“应保尽保”,共为135万名征地农转非人员办理了基本养老保险。以上各项投入按年均测算,重庆市每年从土地渠道投向农村的资金达100亿元以上,极大地促进了农民增收、农业增效和农村发展。

重庆市的“地票制度”开辟了城市反哺农村的“新途径”,实现了耕地先补后占,发现了边远山区农村建设用地价值,增加了农民的土地收益,有效破解了集体建设用地流转受限和城乡建设用地“双增长”的问题。农村土地处置机制成为户籍制度改革的“加速器”,破解了户改中政府资金压力大的问题,让转户农民带着财富和尊严进城,加上可以住公租房,就有了一个体面的生活。农村“三权”抵押制度促进了农村产业发展,解决了农民贷款难的问题。征地农转非人员基本养老保险制度切实维护了农民权益,解决了征地农民的长远生计问题。村级土地利用规划优化了新农村建设空间布局,解决了土地利用总体规划的宏观管理难以对微观土地利用管理进行有效调控和引导的问题。

(姚立、卢艳霞整理)

    广东模式:探索制度创新,推动“三旧”改造

上世纪80年代,广东开风气之先,大力发展“三资”企业,较早实行对外开放。其中,集体经济组织发挥了重要作用,许多企业是在集体土地上兴办的,逐渐形成了各具特色的发展模式,如海南模式、东莞模式、顺德模式、江门模式,等等。工业化使许多农村地区融入城市,但依然按农村对待,由此引发一系列矛盾和问题。特别是土地利用方式,越来越不符合后来才建立的土地管理制度的规范。广东省委和省政府历来尊重基层的创造,对各种发展模式持包容、扶持态度。但按现行制度,也难以正确引导基层的发展。时间久了,分散发展的弊病如产业低端、重复,用地粗放、浪费,污染环境、破坏生态,基础设施缺失、老化,城乡景观破败不堪等问题日益突出,已经成为广东进一步发展的严重障碍。广东省委、省政府一直在酝酿从对旧城区、旧村庄、旧厂房的改造入手,通过制度创新解决上述问题。2008年,广东在党的17届3中全会决定精神指引下,正式启动了“三旧”改造。

1、统筹规划。

一是开展“三旧”用地调查与标图建库工作。截止到2011年年底,全省已标图入库“三旧”用地26.35万公顷,占全省建设用地总面积的14.0%。主要集中于广州、深圳等珠三角核心地区,其中仅广州、深圳、佛山和东莞四市就占据了全省的46.15%。
二是编制“三旧”改造专项规划及年度实施计划。截止2011年底,全省已完成“三旧”改造专项规划审查备案131个,并以此为基础编制了“三旧”改造年度实施计划。

三是划定建设用地强度分区、确定效益门槛。提出了单位建设用地二三产业增加值、人均城镇工矿用地、“三旧”改造规模等土地利用效率指标。以开发强度(容积率、人口密度等)为指标,划分强度分区。

2、探索土地供应制度创新。

一是允许将拆迁安置与土地使用权捆绑作为交易标的,采取“毛地”方式出让,拆迁费用和合理利润作为成本从土地出让收入中支付。突破了国家禁止商品房用地必须“净地”出让的规定,但使拆迁主体与实施主体合二为一,有利于引入社会力量参与“三旧”改造,解决因政府资金不足影响改造效率的问题。利用土地二次开发的增值收益弥补搬迁补偿安置的成本,也有利于增强开发商参与改造的意愿,推动改造项目的顺利实施。

二是允许改造后地块(包括按规定完善历史用地征收手续的)以协议方式出让(政府收购储备后再次供应除外),突破了现行法律法规及相关规章关于工业和经营性用地必须采取招拍挂方式出让的规定。但因原土地权利人的意愿与利益得到充分保障,大大提高了其释放土地、参与“三旧”改造的积极性,增强了市场主体的投资信心。同时也使政府能够获得即期的土地收益和长远的税收增长,形成“多方共赢”的格局。

三是允许市、县政府在统筹考虑征地拆迁成本等因素的基础上,制定“三旧”改造用地涉及土地出让金的计收标准、方式。这一政策实际上是与允许“三旧”改造地块“毛地”、“协议”、“捆绑”出让政策相配套的。突破了现行法规政策对国有土地使用权协议出让最低价、招拍挂出让底价,以及国有土地使用权受让人不得直接将征地和拆迁补偿费支付给村集体经济组织或农民等的限制。但充分考虑了“三旧”地块涉及权益人多、利益关系错综复杂的特点,简化了交易流程、减轻了改造主体的负担,政府土地出让收益也得以保障。

3、创新存量土地开发利用模式。

一是鼓励各种市场主体多种模式实施“三旧”改造。包括在一定条件下,允许原土地使用者自行改造。并根据不同改造模式的需要在产权管理、供地方式和扩大集体建设用地流转范围等方面予以扶持。改变了传统的由政府征收→拆迁→出让∕划拨,再由建设单位完成开发改造任务的模式(征收国有土地上房屋并收回国有土地使用权,或征收集体建设用地并完成拆迁后出让或者划拨土地),有效避免了被改造地块的单位和个人被排除在改造利益分配之外所导致的政府或开发建设单位与被改造者之间的冲突和对抗,也避免了政府财力有限可能导致的改造效率低下,甚至难以开展的困窘(2008-2011年底,广东省累计投入的3318.4多亿元改造资金中,社会投资占了69.73%)。

二是允许“三旧”改造中涉及的符合规划的零星农用地、未利用地一并纳入改造范围,不再单独办理用地审批手续。有效避免了因零星用地难以单独开发利用而造成的土地资源浪费。

三是允许异地改造以及使用耕地占补平衡储备指标用于“三旧”用地异地改造中的耕地占补平衡。对于“三旧”用地改造成城市绿地的,纳入农用地管理,其用地规模可调整使用。这一举措既解决了异地改造涉及的先行安排安置用地和先行出让部分土地筹集拆迁资金问题,也兼顾了生态环境保护的需要,更大大提高了地方政府改造的积极性。

4、完善集体建设用地权能。

全省标图建库的“三旧”改造地块中,集体土地占据了53.12%。存量集体建设用地的潜力释放对于缓解用地供需矛盾具有十分重要的作用。广东的做法如下:

一是放宽对集体建设用地使用主体和用途的管制,允许集体建设用地在征得本集体经济组织2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意的前提下,用于现行的土地管理法律限定之外的其它用途,以及流转给村集体以外的单位和个人进行非农建设。有效解决了集体建设用地用途管制制度不适应城镇建设发展需要,以及依靠农村集体自身的力量难以完成改造的问题。同时,也体现了赋予集体建设用地与国有建设用地相同的权能、推动城乡统筹协调发展的改革方向。

二是允许集体建设用地依申请报省政府批准征为国有,并交由村集体经济组织自行改造或与有关单位合作开发建设。在符合规划等相关条件的基础上,不再办理征收审批手续。广东“三旧”改造土地面积中,需完善用地手续的集体土地面积占比达35.14%。允许这些没有合法用地手续的历史用地,按照其用地现状完善用地手续,并以协议方式出让土地使用权。同时,违法用地行为发生时没有要求听证、办理社保且被征地农民无意见的,可不再办理。较好地解决了集体建设用地征收为国有建设用地程序复杂、耗时较长、影响村集体改造积极性的问题。

三是允许在符合土地利用总体规划和控制性详细规划的前提下,不同权利种类的存量建设用地通过协商,以土地位置调换等方式等价调整使用。突破了现行法律法规约束下,国有土地不可逆转的不成文原则。但避免了按照法定的程序统一权属关系程序复杂、耗时长、难度大的问题,提高了土地整合的效率,也初步体现了同地同权同价的产权制度改革意图。

5、构建利益共享机制。

一是改革土地收益分配机制,根据改造模式施行不同的增值收益共享模式。包括返还原土地使用权人不高于60%的土地出让纯收益用于发展;给予地价优惠;保留所有权性质,农民集体通过收取租金的方式直接取得土地增值收益;自行改造或合作改造并获取增值收益;承租人自行改造,与出租集体共享改造收益。

土地收益分配机制的改革和调整,极大地释放了社会力量推动“三旧”改造的潜力,不仅促进了“三旧”改造工作的开展,也实现了经济增长,以及政府和参与“三旧”改造各方的共赢。截至2011年年底,在广东省已完成的2443个改造项目中,改造后的第二产业项目年产值比改造前增加了56.38%;第三产业项目年营业收入比改造前增加了206.99%;已完成改造项目年度税收比改造前增加了165.84%;改造项目涉及的村集体年收入比改造前增加了131.81%。

二是实施差别化的补偿、地价政策,保障改造整体利益。包括优先预留公共用地(如东莞市的“拆三留一”政策);按照同地段商业基准地价的一定比例计算非营利性公共服务设施改造地块的补偿款;按改造用途、区位分类收取地价;有条件免交地价;出让金按比例返还;通过出让收益转移支付实现资金平衡;配建保障性住房等。通过合理调节不同区域、不同用途“三旧”改造项目收益分配,有效避免 “三旧”改造中过度追求收益高项目的倾向,实现了各类“三旧”改造项目的均衡发展,促进了城乡功能和形象的整体改善。

广东的“三旧”改造工作,充分尊重存量土地与新增建设用地间客观存在的差异性,通过机制与政策创新,有效推动存量土地的二次开发,在不增加用地数量的情况下,实现了社会和谐、经济发展与环境改善多重目标。截止2011年底,广东省完成改造项目2443个(旧城镇1069个、旧厂房969个、旧村庄405个);批准完善用地手续用地面积1456.13公顷;完成改造面积9334.34公顷(旧城镇3705.54公顷、旧厂房4025.96公顷、旧村庄1602.85公顷)。改造后建筑面积是改造前的2.28倍,实现节约用地4062.03公顷。完成的改造项目中,属于产业结构调整项目1672个。包括淘汰、转移“两高一资”项目411个,引进现代服务业和高新技术产业项目365个,投资超亿元项目276个;建设城市基础设施和公益事业项目846个,新增公共绿地418.80,保护与修缮传统人文历史建筑771.9万平方米。

(侯学平、黄小虎整理)

    北京模式:“城中村”改造

随着城市化进程加快,城市圈不断外扩,城乡结合部范围越来越大。这一区域的主要矛盾,是农民利益问题。其核心又是土地问题。如果处理不当,势必成为群体性事件和重大案件集中发生地,危及社会稳定,影响健康城市化。北京市政府于2008年在海淀北坞村和朝阳大望京村进行试点的基础上,2010年启动50个重点村城市化建设工程,探索破除城乡二元体制、让农民融入城市化的新路。

50个重点村分布在9个区,面积约85.3平方公里,涉及21.3万人,流动人口超过100万人,要拆除的宅基地和低端集体产业用地约45平方公里。

北京市委市政府明确提出城乡结合部建设坚持城市化的发展方向,坚持保护农民利益的政策取向,坚持实事求是的工作导向。决不走给农民一点补偿后就“一脚踢”的老路,而是以保护农民利益和原住农民彻底融入城市为前提,使农民成为有住房、有产业、有就业、有股权、享受城市职工社保和均等化基本公共服务的新市民,实现城乡结合部地区的完全城市化。

在规划审批上,将50个重点村建设纳入城乡一体化总体规划,按照“一村(乡)一策”,对城市规划进行合理优化,障农民合法生存和发展空间。在土地管理上,优先安排用地指标、统筹融资抵押物及土储上市用于平衡资金。农民集体的剩余土地在调整规划后,可以不改变所有制性质直接参与城市建设。用于农民安置的产业项目,不改变集体土地所有性质。积极试点,允许农民集体在集体建设用地上建租赁房。在项目建设上,鼓励有条件的农村集体经济组织参与到建设中来,同时加强招投标、资金监管、工程质量、安全生产的专项督查,加强融资服务,引导这些农村集体参与城市化建设。在社会保障上,,50个重点村全部实行整建制农转居,劳动力享受城镇职工社保。在产权制度上,按照“资产变股权、农民当股东”的思路,全面推进50个重点村集体经济组织产权制度改革,建立新型合作经济组织。

北京通过对50个重点村规划调整和拆迁,为城市建设腾出45平方公里发展空间,保障50个重点村彻底融入城市,其中7.8平方公里用于建设回迁安置房,保障“安居”;3.3平方公里用于发展合作经济,保障“乐业”;13平方公里回建公共绿地,美化了城市环境;另有4平方公里用于水务、交通、医疗、学校等公共设施建设。16.9平方公里用于平衡建设资金,并为城市发展储备了产业功能区用地和保障性住房用地,增加了房地产市场土地调控能力。土地上市溢价部分用于解决本区域的大市政基础设施投资,解决农民社保资金缺口,可以让农民分享到土地增值收益的好处。

由于农民主体地位的确立和“部门服务、区县主责、协调联动”的工作机制,北京50重点村城市化建设试验进展顺利,取得了显著绩效。到2011年11月30日,50个重点村已全部启动拆迁,已有35个重点村启动回迁安置房建设,已建成12个。农民土地纳入储备后,为城乡结合部建设提供资金来源,50个重点村建设资金总量需约2000亿元,已全部落实了资金来源。农民集体成为了建设主体,目前乡村集体企业承担了60%回迁安置房和集体产业的建设项目,区级企业承担了30%,区外企业承担只占10%。利用农村集体土地建设租赁房试点工作已获国土部批准,唐家岭规划建设10万平方米的租赁房。已经启动的村每个原住民平均得到50平方米安置房和27.3万元现金,已经改制的34个重点村量化总资产66.2亿元,人均股权11.5万元,从土地上获得的资金中307.4亿元资金将12.7万人纳入城镇职工社会保障体系,真正实现了50个重点村地域城市化的同时,原住农民成为有资产、享受与市民同等公共服务的市民。

(刘守英、黄小虎整理)

    成都模式:“还权赋能”,切实保护耕地,建立集体建设用地市场。

2008年1月,成都市委出台了《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》,基本思路是加强耕地保护,明晰农村土地和房屋所有权,以“还权赋能”为核心,按照“权属合法、界址清楚、面积准确”的原则,对农村土地和房屋进行确权登记发证,建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”符合市场经济规律的现代农村产权制度;通过对农村土地确权发证并允许其流转,逐步实现城乡土地“同地、同权、同价、同责”,努力从根本上解决“三农”问题,加快推进城镇化、工业化和农业现代化进程,切实促进城乡统筹发展。改革的主要内容可简要的概括为“耕保是前提、确权是基础、流转是关键、整治是平台、配套是保障”五句话。

1、创新建立耕地保护经济补偿机制。

成都市通过提计一定比例的土地出让收入,由市县两级财政兜底,每年筹集约28亿元设立耕地保护基金,对基本农田和一般耕地实施差别补助,使承担耕地保护义务的农户分享发展成果。截止2011年底,已发放到农户的耕保金约40亿元,覆盖了全市20个区(市)县的580余万亩耕(园)地,惠及170余万户农户。

2、扎实开展农村土地确权登记颁证。

成都市按照“五个一致(土地、台账、证书、合同和耕保金)、应确尽确、程序规范、群众满意”的要求,对农村集体土地所有权、集体建设用地和宅基地使用权、房屋所有权、土地承包经营权和林权进行确权登记,颁发“五证”,做到“确实权、颁铁证、管长久”,在集体资产清产核资的基础上,对不具备条件确权到户的集体土地开展股份量化到户,颁发股权证。截止2011年底,已全面完成全市3.5万多个村民小组的集体土地所有权、172余万农户的宅基地使用权、176.5万户的承包地使用权和1万宗集体建设用地使用权的确权登记发证工作。

3、稳妥推进集体土地有序流转。

成都市在确权颁证、明晰产权的基础上,以规范流转为重点,强化政策、制度和机制设计,对集体建设用地流转的方式、用途、程序、交易规则、基准地价、抵押融资、收益分配等事项进行了明确规定。强调集体建设用地流转必须依法取得,符合土地利用规划、城乡建设规划和产业布局规划;通过编制和公布基准地价,完善集体建设用地价格机制,成立农村产权交易所,搭建农村产权交易服务平台,鼓励集体建设用地进入市场公开交易;探索集体土地及房屋抵押、担保融资的管理办法,促进农村产权与金融资本的有机结合。截止2011年底,共流转集体建设用地10533宗,金额20.55亿元,其中已办理集体建设用地抵押登记40余宗,实现抵押金额3亿多元。

4、统筹实施农村土地综合整治。

成都市运用统筹城乡的思路与办法,在灾后重建的过程中,实行农用地整理与建设用地整理“统一规划、分别立项、同步实施、分别验收”的土地综合整治,明确农房建设要体现发展性、多样性、相融性、共享性,把是否参与、如何筹资、怎样建房、收益分配、权属调整等重大事项交由农民集体和农户自主决定,通过在市域范围内设置项目区和建设用地指标市场化交易,农民可将节余的建设用地指标入市交易用于城镇建设,指标交易收益归拆旧区农民,形成了 “政府引导、农民主体、镇村组织、市场运作”的模式。截止2011年底,共实施完成土地整治和增减挂钩项目近400个,有效新增耕地42万余亩,建成农村新型社区和聚居点1400多个,促进了近30万户90余万农民集中居住;实现建设用地指标公开交易98宗,6440亩,交易总额19.33亿元,平均价格30万元/亩。

5、同步跟进相关配套改革措施。

成都市在推进农村产权制度改革的同时,还推进了农村集体经济组织的股份制和合作制改造,探索建立了“三规合一”(土地利用总体规划、城乡规划、产业布局规划)、城乡一体的规划体制,构建了城乡一体的社会保障体系和住房保障体系,实行了户籍与居住的一元化管理制度,城乡居民可自由迁移户籍,农民可持产权进城,开展了村级公共服务和社会管理改革,建立了新型基层治理机制与民主议事制度。

成都市历经6年的改革试验,初步勾勒出一幅农村土地制度改革的路线图:以耕地保护为前提,紧扣“还权赋能”主题,明晰产权、完善权能,统筹实施农村土地综合整治,推动农村土地资源市场化配置,显化农村土地价值,以农村土地要素市场化推进城市化和新农村建设,解决了“钱从哪里来、人往哪里去、地该怎样用”的问题,从根本上促进了“三化”同步推进与城乡统筹发展。2011年,成都市地区生产总值达6854.6亿元,比2007年增长51.5%;亩均建设用地产出达17.99万元,比2007年上升59.34%;农民人均纯收入达9895元,比2007年增长42.98%;城市居民人均可支配收入与农民人均纯收入差距从2007年的2.632缩小到2011年的2.418。

但成都模式存在以下方面问题:首先是相关法律障碍。现行法规对集体建设用地使用权的流转规定了严格的限制条件;其次,产权成交难度大。农村产权交易需要联系包括林业、国土、房管等很多部门,这就使交易中可能出现各部门意见不一致的情况,带来协调上的困难。同时,交易涉及到各相关区市县、村镇,交易所面对千家万户的农户,需要将有出让意向的农户组织起来,每一个项目投入的工作量非常大。而且由于每个项目投资者的要求都不相同,和农民之间的意见分歧也较大,往往难以达成一致。

(姚立、卢艳霞整理)

    天津模式:宅基地换房

自2006年天津市滨海新区被“十一五”规划纳入国家总体发展战略后,用地需求快速增加,完全依靠征地来解决建设用地需求已十分困难。2008年,天津市《滨海新区土地改革专项方案》得到了国务院正式批复,意味着滨海新区成为全国集体建设用地流转改革的先行试验区。天津市集体建设用地流转模式,主要是政府强力主导下的“宅基地换房”和“土地换保险和补偿”。具体办法为,就是在国家现行政策框架内,坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿的原则,高水平规划、设计和建设有特色、适于产业聚集和生态宜居的新型小城镇。农民以其宅基地,按照规定的标准,换取小城镇中的一套住宅,迁入小城镇居住,实现土地置换;同时以土地升值预期作为担保,由政府成立融资公司向开发银行贷款进行建设。农民原有的宅基地统一组织整理复耕,实现耕地占补平衡。农民还能得到按一定标准计算的补偿金和社会保险。新的小城镇除了农民住宅区外,还规划出一块可供市场开发出让的土地,用土地出让收入平衡小城镇建设资金。以华明镇为例,该镇共有宅基地12071亩,原户均宅基地0.8亩,建设新镇只需新占耕地8427亩,尚有大量土地节余,完全可以实现耕地占补平衡。

具体来说,天津的“宅基地换房”的组织实施:由国土资源部率先安排6402亩周转用地,然后由东丽区政府牵头,由区建委成立一个建筑公司——天津滨丽公司,负责征地、融资、建设,政府负责制定政策、做好群众工作,清点土地,企业向银行贷款融资,房子建好之后,农民按相应的标准以宅基地置换城镇商品房。力争做到“政府不拨钱、企业不亏钱、农民不出钱”,实现新农村建设又快又好推进。

天津模式较成功地解决了小城镇建设所需的土地与资金问题,实现了城镇建设资金平衡。政府主导的模式保证了改革的执行力与影响力。此外,该模式还带来了以下成效:一方面,通过该模式可以实现村镇集中和组团化规划,农民迁入城镇新居,可以享受城镇公共服务设施;另一方面通过土地置换实现了大多数农民的社会保障,区域内第二、三产业投资项目的引入可解决部分农民就业问题。

但天津模式也存在以下问题:一方面,政府作为改革实施主体带来一系列问题。在政府主导改革的情景下,政府、农民、企业的权益如何平衡是一个关键问题。天津模式的实施造成了部分农民的不满,包括宅基地换房标准问题、区域政策差异导致的补偿标准不平衡问题等。以至于“农民认为政府占了便宜,政府认为这是为农民做好事”双方叫屈的局面。而滥用公权、权利寻租、暴力拆迁等问题也是模式实施的执行隐患;另一方面,农民作为城镇准居民的生活问题需要重视。换房后,农民转变为城镇准居民,其对城镇生活方式的适应情况值得关注。已产生的和有可能产生的问题有:户籍差别可能带来的不同待遇、城镇生活的高额生活成本难以负担等。

(卢艳霞整理)


附件三

现行征地制度的弊端和蕴含的社会风险

    按:2011年底,刘守英写了“现行征地模式的风险与改革一文,征得他的同意,节录文中两个部分,作为本课题附件。

   以地谋发展模式的主要弊端

    一是政府成为土地违法违规的主体。为了发展经济,让招商引资项目尽快落地,快速推进基础设施建设,迅速改变城市面貌,地方政府担当起操盘手的角色。由于土地的非农化主要由政府通过征地完成,在征地过程中,地方政府担当着决策者、制定者、组织者、实施者和裁决者的角色。另一方面,由于地方建设主要依靠土地出让和土地抵押融资,地方政府也有多征、多占、多出让土地的激励,由此造成地方政府违规违法用地的大量发生。2010年,全国违法用地的数量6.6万件,面积67.7万亩,占用耕地27万亩。铁路、公路、水利等基础设施建设项目未批先建问题突出。2009年度,国家和省级重点项目违法用地分别占全部违法用地面积和违法占用耕地面积的45%和55%。地方政府主导、支持或默许的违法违规供地问题仍时有发生。

    二是形成地方政府债务风险。1997年以来,我国地方政府性债务规模逐年增长。1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%。2010年的债务余额比上年增长18.86%(图3)。有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%,分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。国家审计署公布的债务余额为10.7万亿元债务余额,约占2010年GDP的26.9%。再加上名义指标表现的公共部门债务(约相当于GDP的20%),和政策性金融机构发行的金融债券等(约相当于GDP的6%),我国总体的公共部门债务率应在50%—55%。

    地方债务的局部情况更不容乐观,不均衡、不可持续的问题十分突出。2010年底,东部11个省(直辖市)和5个计划单列市政府性债务余额53208.39亿元,占49.65%;中部8个省政府性债务余额为24716.35亿元,占23.06%;西部12个省(自治区、直辖市)政府性债务余额29250.17亿元,占27.29%。2010年底,我国东部地区加计划单列市、中部地区和西部地区,负债率分别是19.2%、24.2%和36.4%。更应引起重视的是,抵押土地已成为政府偿债的最重要来源,地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大。据审计署调查,2010年底除54个县级政府之外,全部省级和市级政府以及绝大多数县级政府均有政府负债,且承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务为25473.51亿元,占地方政府负有偿还责任的债务额的比重为37.96%。一旦各地土地出让收入下降,地方政府的偿债能力就会快速枯竭。
    三是酿成中央银行金融风险。地方政府为了进行基础设施建设,纷纷成立各类融资平台,利用手中收储的国有土地作为抵押品,从银行获得巨额贷款。目前地方融资平台已形成“土地抵押---获取贷款---土地收储---土地抵押”循环。审计署调查结果表明,截至2010年底,融资平台公司政府性债务余额49710.68亿元,占地方政府性债务余额的46.38%。地方各级政府已支出的债务余额中,用于土地收储的就有10208.83亿元,占10.62%。

    从地方政府性债务资金的来源情况看,银行是最大的资金供给者。2010年底,银行贷款总额84679.99亿元,占到地方政府性债务资金的79.01%。其中,负有偿还责任的债务中银行贷款有50225亿元,占比为74.84%。地方融资平台贷款占银行贷款总额的比例,在不同类型机构之间分布并不均匀。2009年底,主要上市银行地方政府融资平台贷款约占贷款总额的10%左右,国开行和地方性金融机构占比则相对较高,其中国开行的融资平台贷款(为基本建设贷款为统计口径)占比已达69%。

    从债务偿还看,地方融资平台“借新还旧”的偿还方式占比较高。2010年底,有358家融资平台公司通过借新还旧方式偿还政府负有担保责任的债务和其他相关债务1059.71亿元,借新还旧率平均为 55.20%;其中,有387所高校和230家医院的政府负有担保责任的债务和其他相关债务的借新还旧率超过50%,全国高速公路的借新还旧率达54.64%。2011年,银监会明确禁止借新还旧,使得融资平台的短期债务偿还风险凸显。

    地方融资平台的逾期债务率会进一步上升。2010年底,有148家融资平台公司存在逾期债务80.04亿元,占融资平台公司总数的2.3%,逾期债务率平均为16.26%。考虑到未来几年内,地方政府的土地出让收入和抵押价格的回落,这种“借新债、还旧债”的偿还方式具有内在的不可持续性,未来几年的逾期债务率会进入上升通道。

    地方融资平台的债务周期较长、盈利能力较弱。从偿债年度看,2010年底地方政府性债务余额中,2011年、2012年到期偿还的占24.49%和17.17%,2013年至2015年到期偿还的分别占11.37%、9.28%和7.48%,2016年以后到期偿还的占30.21%。由于融资平台公司举借的债务资金主要投向回收期较长的公益或准公益性项目,具备持续现金流的能力较差,2010年,有26.37%共计1734家融资平台公司出现亏损。

    五是形成政府与被征地农民的冲突和对立。在现行土地征用—出让—开发模式中,政府一手强征农民土地,在进行“几通几平”的基础设施投资后,再将土地出让给开发商进行商业和房地产开发。在这个土地开发链条中,政府、农民与开发商是利益博弈的三个主体。政府在征地时,给农民的土地补偿越低,支付的成本就越低,因而尽量压低对农民的补偿。在利益博弈的另一端——政府与开发商之间,政府希望从土地出让中获得更大收益,但是,政府土地出让收入的实现,又不得不依靠开发商,于是,形成开发商与政府之间的讨价还价。在谈判过程中,如果官员没有私利,政府财力也较强,政府往往处于比较主动的地位,从而能保证国有土地收益进入政府财政;反之,农民、政府与开发商之间的土地级差收益分配更加倾向于开发商和批租土地者,导致巨额土地国有资产流失,农民的土地利益受到侵蚀。在实地调查中发现,为了实施征地拆迁,部分地方政府官员不得不“冲在第一线”,为征农民地、铲农民庄稼、拆农民房、扒农民祖坟、挖农民树而冲锋陷阵。政府官员在农民心目中的形象严重受损,政府的公信力也大大下降。为了捍卫土地,农民集体不得不奋起抵抗,形成农民与政府的对立。到了这个地步,为了使征地进行下去,地方政府动用警力成为比较普遍的情况。滥用警力直接造成社会矛盾激化,成为群体性事件的导火索。

    伴随城镇化进程,土地价值日益显化,土地增值收益迅速攀升,围绕土地利益的争夺不断加剧。由土地引发的纠纷成为上访的重要原因。当前我国土地利益分配问题波及的范围有所扩大,程度有所加深,问题越来越突出。最主要是被征地农民与地方政府之间的利益矛盾。在现行土地利益分配格局下,被征地农民虽然获得了土地的补偿和安置款项,近年来国家又建立了被征地农民社会保障制度,但总体看,被征地农民并没有充分分享城市化的成果,加上少数地方在征地过程中违反程序,克扣征地款项等行为,国家级重点工程的补偿标准过低在一些地方也引起农民不满,使得征地问题成为当前影响我国社会稳定的一个突出问题。根据国家信访局统计,群体性上访事件60%与土地有关。土地纠纷已经成为税费改革后农民上访的头号焦点,占社会上访总量的40%,其中征地补偿纠纷又占到土地纠纷的84.7%,每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件左右。以征地谋发展,必然导致政府与农民的冲突,直至形成官民对立。

    现行征地模式与群体性事件风险

    为了分析现行征地模式对社会稳定和政治安定的影响,我们对2003年以来国内媒体公开报道的127个征地上访和群体性事件进行了收集、整理与分析。以期通过这些事件的分析,对征地制度引发的群体性事件的态势、特征、引发冲突的原因和农民在冲突发生后的反应方式有一个比较真实的再现,对征地制度的风险有一个比较客观的评估。

    1、征地引发的群体性事件呈加重和易发、多发态势。

    从时间顺序来看,2003年以来,由征地引发的冲突和群体性事件发生频率呈加大之势。在127个被报道事件中,2007年以后明显增加,2010年频繁发生,达到45件。2010年和2011年两年发生的征地群体性事件就占到2003-2011年被报道事件的62%。。从地区分布来看,征地冲突案件不仅分布广、而且经济越发达地区,冲突爆发越集中。这116个征地冲突事件分布于27个省(直辖市、自治区)、113个县(区)。其中,经济最发达的广东省有24个,涉及17个县(区),其次是河南省有12个,涉及12个县(区),河北9个,涉及9个区县,北京8个,涉及8个区县,江苏8个,涉及7个区县,浙江7个,涉及4个区县。

    2、被征地农民的上访多由所征土地被用于经营性用途而起。
    在127起征地上访事件中,有31起的土地被征用后用于商品房建设,33起用于工业园区建设,10起用于商业旅游开发,这三项就占到报道事件的58%。被征地农民之所以对被征土地用于经营性用途反应非常强烈,主要是因为地方政府征收土地的低补偿与土地出让用于经营性用途的高价之间的反差太大。在多起报道事件中,当这些农民被问及为何上访时,一致的说法是:“我们并不是不通情达理的,问题是,他们把地征过去赚大钱,我们难以理解。”大量被征土地用于经营性用途,也与宪法和土地管理法规定的“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用”相抵触。另一方面,重点工程和基础设施工程征地引发的群体性事件也占较大比例,其中,公路建设20起,铁路建设7起,建机场3起,园林绿化建设8起,科教文卫设施建设11起,占38.6%。这些以公益性目的的征地之所以引起农民上访甚至群体性事件,主要是因为补偿费过低、土地款分配不透明等所致。
3、在征地引发的农民上访和群体性事件中,多存在地方政府违规违法征地行为。
在127起媒体报道事件中,地方政府没有依法补偿的有65起,占51.2%,未批先用的有53起,占41.7 %。由于媒体报道中,记者在直接面对地方政府时,当地方政府在征地中存在违法违规行为时,很难得到他们的配合,上面统计的两项数据是严重偏低的。事实上,我们在检索这些征地事件时发觉,就“地方政府是否依法补偿”,有41起是不清楚;就“是否存在未批先用”,有55起是不清楚。因此,考虑到因地方政府对媒体采访不配合,导致记者难以获得地方政府是否违规违法的准确证据,在显示为“不清楚”的事件中,应该还有很大比例属于未依法补偿和存在未批先用。也就是说,地方政府未依法补偿和存在未批先用的事件比现在统计的比例要高得多。
    4、征地冲突多由征地补偿低和补偿款的分配不公平、不透明引起,因政府应对方式不当而激发。
从媒体披露的事件细节看,引发被征地农民不满的原因往往由多种因素组合而成。在127起事件中,征地冲突的起因主要是征地补偿费太低,共有107起,排在第一位,也有土地款分配不明(34起)、被征地农民不知情(32起)、被征地未按告知用途使用(23起)以及补偿不到位(20起)的因素。但是,农民的不满和上访,一旦地方政府应对不当,就会使矛盾激化,甚至演变为群体性事件,在127起征地事件中,有81起农民反映冲突起因是地方政府、施工单位行为粗暴,排第二位。
    5、面对征地问题,被征地农民多采取集体上访方式。一旦属地政府不能妥善解决,就走上一级级上访路。
    从媒体报道事件的不完全统计,有52例报道采取了上访来解决问题,其中43例是采取集体访。农民采取集体访办法,主要是因为征地一般会占一村甚至几个村的土地,影响到一方百姓的生计。为了解决征地问题,被征地农民首先到乡镇上访,在43起集体访事件中,有11起是先上访到乡镇,然后是到区县一级,有9起,再到地市一级,有8起,甚至有3起集体访到省一级和2起上访到国家级。事件波及范围有83起在乡镇范围,77起到了区县一级,59起到了地市一级,21起到了省一级,到国家一级的有8起。
    6、在利益诉求得不到满足的情况下,被征地农民往往采取极端的方式。这些方式越来越危及社会稳定,造成的社会反响也越来越大。
    在127起所报道的征地冲突事件中,农民采取的方式中有72起是极端的方式,其中,39起采取围攻政府或武力对抗;18起采取静坐示威;14起采取围堵道路;43起采取阻止项目及破坏施工的方式;拒绝合作的17起;还有11起采取自焚自杀的最极端、最无助的方式。采取正当方式的很少,只有2例举报、5例报警、12例向法院起诉。从冲突事件细节来看,农民之所以不选择正当途径,主要是因为这几种方式难以解决农民的利益诉求,于是,他们采取非正当途径,以扩大影响,给地方政府施加压力,以求获得问题的解决。但是,非正当方式一般波及的人群数量大,时间长,手段极端,容易造成冲突升级和不可控局面,对社会稳定造成极大影响。在我们所能掌握的数据当中,冲突事件卷入人数最多的达20000人。有58个案例有具体的伤亡人数记录,其中,发生死亡情况的案例有25个。最多的伤亡人数是157人,最大的死亡人数是6个。
    7、政府对被征地农民上访和诉求处理不当,造成矛盾激化,形成政府与农民对立,是引发群体性事件的主因。
    在报道的127起被征地事件中,政府采取极端方式的有95起。其中,出动警察、武警等专政工具的有69起,抓人的有48起,打人的有45起,黑社会介入的有23起,甚至到开枪程度的有3起。只有36起是采取妥协的提高补偿的办法,还有6起是采取分化的办法,有27起干脆不予理睬,由法院判决的只有15起。
    从上一轮发展的经验教训来看,现行征地模式导致农民失去土地和丧失发展权,成为以地谋发展的受损群体;土地增值收益分配不公,成为引发社会矛盾的焦点;政府作为强征、强拆农民土地和房屋的主体,造成政府与农民关系紧张、甚至对立。这种政府主导的征地拆迁模式还造成城市化成本不断攀升,表现为违规违建导致的城市拆迁费用大幅上升;农民抵抗征地影响项目实施,导致发展机遇丧失;失地农民群体规模增加,征地冲突频发,维稳成本提高。
    随着工业化、城镇化进程加快,征地规模迅速扩大,导致城镇周边、城郊结合部完全失地的农民数量越来越多,“三无”农民也逐渐增多,社会不安定隐患增加。另一方面,农民权利觉醒和维权意识提高,政府地征到哪儿,农民抗争到哪儿,他们表达诉求和抗争的形式也越来越极端,涉及人群越来越多,时间越来越长,直接危及社会稳定。在社会转型中,社会和谐成为与发展同等重要的问题,政府维稳成本越来越高。
    我国现行的征地制度对于保障国家经济建设,加快工业化和城市化进程,起到了重要支撑保障作用。但是,随着土地增值收益的大幅攀升,以及土地利益分配不公越来越严重,低价、强制的征地模式,已经造成社会不稳定,影响社会和谐,危及国家长治久安,已经到了难以为继的地步。

    附件四

现行征地模式的制度成本与改革

——海南陵水县大墩村、三亚市月川村调查

刘守英 黄盛玉 卢艳霞

    按:此文是刘守英等人2012年11月写的调查报告,作者之一的卢艳霞是本课题组成员,征得他们同意,将此文列为本课题的附件。

    近年来,征地拆迁成为群体性上访的首位原因,征地问题占国土资源部信访案件的40%以上。暴力强征、强拆等恶性事件呈多发且不断升级态势,在一些地方引发官民冲突,加大社会风险。海南省是90年代以来我国几轮土地开发潮的热点地区之一,其在征地中遇到的问题颇具代表性。我们在实地调研中发现,陵水县大墩村农民曾为“誓死保卫土地”与政府发生多起冲突,2010年农民主动与政府配合,仅用15天就完成了11670亩土地、涉及8个村民小组及826农户的征地拆迁。紧邻三亚市政府所在地的月川社区,曾被称为最难拆的 “城中村”,历经11年间,一遇征地拆迁就发生惊动全市、甚至全国的官民、警民冲突,2009年该社区村民主动进行拆迁改造,仅用54天就将旧村拆除。两个典型案例前后形成的巨大反差,为探讨征地制度改革提供了重要启示。

一、现行征地模式危及稳定与发展,已难以为继

    1、农民失去土地和丧失发展权,成为以地谋发展的受损群体。
    按照土地管理法规定,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地,包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。政府征收农民土地,按照原用途的倍数进行补偿。陵水县是一个国家级贫困县。该县黎安镇大墩村曾是个半渔半农的穷村,全村村民1/3世代以近海捕鱼为生,2/3以种地为主。1993年,县政府未经村民同意,便以开发国际旅游城的名义,将全村6000多亩土地予以征收,每亩地补偿标准700元,人均分得征地补偿款仅650元。但是,招商引资来的20多家企业在圈地后并未实施项目开发,县政府也没有将土地退回村民,而是以每年每亩100-200元租给外来公司种西瓜。后来国家实行退耕还林政策,地方政府又将退耕还林补助款直接支付给了农业公司,本地村民无份。失地后的大墩村民本已陷于贫穷境地,全村有70多名男子娶不起媳妇沦为光棍汉。

    月川社区是三亚市最大的城中村,原住民3660人,居留人口6万多人。1979年至今,地方政府在原月川村的地盘上先后实施过25批次征地,农民集体土地被征走7028.7亩,目前只剩下村民宅基地约900亩。政府给予农民集体的土地补偿最低仅100元/亩,最高不过3.2万元/亩。(见表1)。即便在周边房价步入三万元的时代,政府对农民房屋拆迁补偿每平米最高也仅2360元。过去20多年间,不算地上附着物补偿,月川村民获得的土地补偿、房屋拆迁补偿、土地出让收益返还合计约4.12亿元,平均每人仅11.2万元。农民集体的土地在征收出让后产生的巨额级差收益与他们无关。

   表1 三亚市河东区月川村历年征地情况一览表

序号 被征地名称 时间 面积
(亩) 土地类型及补偿费标准
1 33营部队用地 1979 425 坡地:100元/亩
2 金鸡岭岭北片(含职业片) 1984至1991 350 山坡地:1.9万/亩
3 三蚊坡片 1989至1991 68 旱田地:1.9万
4 山水天域片 1989至2003 150 房屋1050元/㎡;坡地1.9万/亩
5 工程三处片 1990 55 山坡地:1.9万元/亩
6 河东路用地 1990 168
7 商品街六巷至市政府办公楼片 1992 310 坡地:1.9万元/亩
8 迎宾路用地 1992 264
9 市公安局、卓达片(原大利坡田) 1993 459.44 田地:2.5万元/亩
10 丹州小区片(原大利坡园) 1993 160.56 坡地:2.5万元/亩
11 凤凰路用地 1993 472
12 市财政局、供电公司办公楼片 1993 60 坡地:2.5万元/亩
13 瑞海花园小区片 1994 180 园地:1.9万元/亩
14 华庭天下 1995 82 田地:2.5万元/亩
15 岭北新村片 1995 100 山坡地:1.9万元/亩
16 金鸡岭花园山庄片 1997 65 房屋补偿:750元/㎡
17 航空旅游学院片 2002 1060.5 田地:3.2万元/亩
坡地:7000元/亩
18 新三亚市第一中学片 2004 60 坡地:3.2万元/亩
19 市人大、检察院片 2004 125 田地:3.2万元/亩
20 原体育广场(现红树林酒店用地) 2005 399.6 田地:3.2万元/亩
21 中铁公司用地(原行政中心用地) 2007 196 房屋补偿:1050元/㎡
22 月川小学旁用地片 2007 50 房屋补偿:1050元/㎡
23 辽家田片 2008 662.6 田地:3. 2万元/亩
24 凤凰水城片 2008 1050 鱼塘:2.9万/亩
田:7.9万/亩
25 25°阳光片 1992、 2010 56 房屋补偿:2060元/㎡(混合)、2360元/㎡(框架)

    2、土地增值收益分配不公,成为引发社会矛盾的焦点。

    在现行土地征用—出让—开发模式中,政府一手强征农民土地,在进行“几通几平”的基础设施投资后,再将土地出让给开发商进行商业和房地产开发。在这个土地开发链条中,政府、农民与开发商是利益博弈的三个主体。政府在征地时,给农民的土地补偿越低,支付的成本就越低,因而尽量压低对农民的补偿。在利益博弈的另一端——政府与开发商之间,政府希望从土地出让中获得更大收益,但是,政府土地出让收入的实现,又不得不依靠开发商,于是,形成开发商与政府之间的讨价还价。在谈判过程中,如果官员没有私利,政府财力也较强,政府往往处于比较主动的地位,从而能保证国有土地收益进入政府财政;反之,农民、政府与开发商之间的土地级差收益分配更加倾向于开发商和批租土地者,导致巨额土地国有资产流失,农民的土地利益受到侵蚀。
三亚市海棠湾开发区总面积97.8平方公里,2006年完成总体规划后,地方政府将所有土地的一级开发权划给8家大型开发商,政府只得5%的利润。这些开发企业在与政府的谈判中不断施压,希望尽可能压低对农民的征地补偿,得到最优惠的开发条件,还要求政府必须从事开发区基础设施建设,负责失地农民安置等。2007年,三亚市政府新任领导班子想尽一切办法收回土地一级开发权,将征用的土地1.4万亩采取招拍挂出让,平均每亩拍卖价格超过200万元/亩,使已经流入开发商手中的2000亿土地收益得以回到政府手中,保证了城市基础设施建设的资金。

    城市化进程土地增值收益的分配已成为社会舆论焦点和农民不满的起因。2007年,三亚市政府征用月川居委会196亩土地,支付征地补偿款1.9亿元,准备用于建设三亚行政中心。但事隔不久,市政府将此地拍卖给中铁公司用作房地产开发,土地拍卖总收入13亿,合计土地出让金1万元/㎡,扣除拆迁包干成本,政府所收各项税费及纯收益为8538元/㎡,开发商土地成本合1.2万元/㎡,平均房价3万元/㎡,利润超过1万元/㎡,而农民仅得到拆迁补偿平均1462元/㎡。2007年,地方政府征收月川村土地400亩,规划做为体育广场用地,调整规划后为红树林度假酒店用地,土地拍卖价格6-7亿元,扣除拆迁补偿,政府收益超过2250元/㎡,农民仅得到拆迁补偿款2000万元,平均75元/㎡。土地利益分配不公,群众受偿意愿得不到满足,农民集体千方百计阻止征地。

   3、政府作为强征、强拆农民土地和房屋的主体,造成政府与农民关系紧张、甚至对立。

    为了发展经济,让招商引资项目尽快落地,快速推进基础设施建设,迅速改变城市面貌,在征地过程中,地方政府担当着决策者、制定者、组织者、实施者和裁决者的角色。在实地调查中发现,为了实施征地拆迁,部分地方政府官员不得不“冲在第一线”,为征农民地、铲农民庄稼、拆农民房、扒农民祖坟、挖农民树而冲锋陷阵。政府官员在农民心目中的形象严重受损,政府的公信力也大大下降。为了捍卫土地,农民集体不得不奋起抵抗,形成农民与政府的对立。到了这个地步,为了使征地进行下去,地方政府动用警力成为比较普遍的情况。滥用警力直接造成社会矛盾激化,成为群体性事件的导火索。

    上世纪90年代中期,月川村民曾响应三亚市政府号召,大力发展庭院经济,家家户户在房前屋后种植槟榔树,每棵树每年收益达千元。时隔不久,政府通告农民:为了加快城市化,要实施征地拆迁,给每棵树的补偿100-480元。由于补偿过低,农民不答应征地拆迁。于是,警车开到月川村,政府官员动用非常手段强行砍树,遭到农民强烈反抗,爆发多起数百人卷入的大规模警民冲突。现任村委书记林世耀反映:“过去的每次征地拆迁,月川老百姓都要和政府打一架。造成这种局面,颇为无赖,也逼不得已。利益是打出来的,不打政府就不给,打一次补偿价就高一点,我们村的补偿标准也是周边地区最高的。”

    2002年至2004年间,因征地问题和土地权属纠纷,陵水县爆发的群众上访达100多起。由于当地政府处理未开发土地和退耕还林款的做法不当,激起大墩村民的强烈不满,由此引发600多名村民集体到县政府上访。大墩村民的上访很快波及有类似土地权属问题的相邻各村,他们纷纷到省人大、省政府,直至进京上访。2004年春节,岭仔村800多人连续几次上访未果,最后将县政府团团围住三天三夜。2004年6月4日,该村几百人围攻政府,和公安边防发生了械斗,政府抓捕了十几名村民。为了解决矛盾,县四套领导班子一起到村里做工作,一进村所有车辆就被村民围住,所有车窗玻璃被砸坏,领导无法下车,直至调派公安干警持冲锋枪进村“解救”,才得以出村。2004年大规模干群冲突后的一年多时间,所有干部不敢进村入乡,干群关系空前紧张。直至2004年政府给村集体发放国有土地使用证、将土地以零地租给村民长期使用,农民与政府围绕土地利益的冲突才暂告一段落。

    4、违规违建剧增及维稳支出增加,城市化成本大幅攀升。

    一般认为,现行征地模式的最大优势是保证了城市化的低成本。我们在调研中发现,除了对被征地农民的低补偿和用于农民长远生计的支出费用低,还可以算低成本外,由征地引发的各项成本均大幅提高。

    一是违规违建导致的城市拆迁费用大幅上升。农民为获得更多补偿,一般采取多增加地上附着物的办法,导致征地拆迁前的乱搭乱建、抢栽枪种现象非常严重。陵水县黎安镇1993年征地时曾出现一晚上死一千人、多出一千个坟墓的离奇事件,仅此一项就多出拆迁成本400万元。2010年在实施海南国际旅游岛陵水海洋主题公园和陵水高新技术产业园项目过程中,项目建设规划刚通过,征地公告还未发布,被征地农民就在项目用地范围内的土地上疯狂抢建抢种,一夜之间,到处是在建房屋和抢种的果树。地方政府为此专门成立治理抢建抢种领导小组,进行全面清查处置,但实际情况仍然是边拆、边建,边扒、边种,很难制止。
三亚市因违章建筑增加的拆迁成本超过40亿元。月川居委会在短短几年内抢建的违章建筑达到355栋、15万平方米。按当前当地平均2200元/平方米的拆迁成本估算,该村因违章建筑增加的拆迁成本不下于3亿元,单宗房屋总面积超过1000平米的有19宗;6层及以上的有18宗,最高的楼房建有8层。拥有两宗以上的有8户。

表2 月川社区集体土地违章建房统计表
单位:宗、平方米、层
建房
时间 宗数 平均占地面积 平均房屋面积 平均
层数 建房
时间 宗数 平均占地面积 平均房屋面积 平均
层数
1983 1 170 36.04 1 1999 5 232.6 370.57 2
1986 1 255 321.16 2 2000 10 162.8 261.98 2
1988 1 504 464.07 2 2001 7 197.14 254.87 2
1989 3 240 351.71 2.33 2002 8 208.75 376.41 2.69
1990 3 210 286.27 1.67 2003 49 195.88 409.28 2.77
1991 8 105.63 183.95 2 2004 49 159.18 350.29 2.57
1992 3 185 175.07 1.67 2005 83 182.37 531.14 3.27
1993 8 121.88 133.57 1.38 2006 53 177.11 494.91 3
1994 7 206.71 169.99 1.57 2007 17 137.18 461.95 3.38
1995 12 209.17 277.41 1.92 2008 9 169.44 515.40 3
1996 6 202.17 252.82 1.92 2009 2 271 1514 6
1997 1 150 130.20 2.50 平均 179.22 411.52 2.72
1998 9 165.22 200 1.67 总计 355 63623.5 146089.8

    二是农民抵抗征地影响项目实施,导致发展机遇丧失。在土地征收过程中,由于农民利益得不到满足,便千方百计阻挠征地,许多村民甘当“钉子户”,竭力阻碍政府拿地、企业用地。近十年来,三亚市、区各级政府、相关企业近十次试图对月川居委会进行拆迁改造,但无一不受到当地群众的强烈抵制,发生过数十次因拆迁引发的冲突、争执,导致旧城拆迁无法顺利推进。1994年政府征用月川河东路西侧,因采用暴力行为造成冲突,5人住院治疗,十几人受伤,征地工作只得停顿。2001年政府开始征用三亚原体育广场用地(现红树林酒店用地),因征地补偿标准过低,引发农民反抗,征地停止。2004年政府又试图对该幅土地采取强制拆迁,造成几百人上访事件,征用再次终止,直到2008年才完成此块土地的征地、拍卖,整个征地过程堪比“八年抗战”。
三是失地农民群体规模增加,征地冲突频发,维稳成本提高。随着工业化、城镇化进程加快,征地规模迅速扩大,导致城镇周边、城郊结合部完全失地的农民数量越来越多,“三无”农民也逐渐增多,社会不安定隐患增加。另一方面,农民权利觉醒和维权意识提高,政府地征到哪儿,农民抗争到哪儿,他们表达诉求和抗争的形式也越来越极端,涉及人群越来越多,时间越来越长,直接危及社会稳定。在社会转型中,社会和谐成为与发展同等重要的问题,政府维稳成本越来越高。

    我国现行的征地制度对于保障国家经济建设,加快工业化和城市化进程,起到了重要支撑保障作用。但是,随着土地增值收益的大幅攀升,以及土地利益分配不公越来越严重,低价、强制的征地模式,已经造成社会不稳定,影响社会和谐,危及国家长治久安,已经到了难以为继的地步。

二、海南征地制度创新的做法与经验

    针对现行征地制度存在的突出问题,海南省陵水县、三亚市从转变执政理念入手,在实践中探索出一套“政府主导、农民参与、收益共享、多方共赢”的新征地模式,让农民成为征地拆迁的主体,参与城市化建设;调整政府、开发商、农民三者之间的利益关系,让农民分享城市化成果;创新留用地和产业发展政策,切实解决农民长远生计问题,从根本上解决了城市化进程中的农民问题,实现了经济发展与社会和谐共赢的局面。

    1、转变执政理念是改变传统征地模式的前提。

    传统征地模式之所以形成与农民的对立,关键在于传统发展理念的偏差,即,政府征地是为了经济发展,农民为发展拿出土地是理所应当的。极端的说法是“没有征地拆迁就没有城市化”。这种以征地谋发展的理念造成对农民利益的伤害,势必遭到农民的抵触、甚至抵制。

    我们在海南省陵水县和三亚市调研中发现,地方政府为了破解征地难题,首先从转变发展理念入手,他们提出:“一个地区要发展,离不开利用土地资源。只有把合理利用土地资源和帮助农民实现自身发展有效地结合在一起,才能找到破解征地与发展这对矛盾的科学发展模式。” 他们认为,“绝大多数的拆迁难都是因心中没有真正装有老百姓造成的。”这就要求“地方党委、政府不能为了政绩而考虑一时一事,要心中真正装有老百姓”。他们宣示“百姓富地方才富,群众强地方实力才更强。” “要科学的谋划,把所有的问题连接成为一个问题,用系统的眼光去对待,用统筹的方法去分析,用综合规划的办法去解决。”“解决土地问题要从根源入手,要创造性地安排新制度,变‘与民争地’为‘为民谋利’,将肥水流到农民自己的腰包里面去。” 征地拆迁工作“始终把群众利益放在首位,才能得道多助。想方设法为被征地农民创造发展的机会,将发展的成果惠及广大百姓,真正做到‘让利于民’”。旧村、旧城改造的目的,就是“通过改造为广大群众谋取更大的利益。” 他们遵循“群众利益高于一切”的科学发展理念,积极探索“以群众为主体、多方共赢”的新征地拆迁模式,大大提高了失地农民的生活水平,明显改善了党群、干群关系,有力保障了社会经济健康发展。

    2、 让农民成为实施征地拆迁主体。
    三亚市和陵水县政府在实施征地拆迁时,改变了以往先找好大企业作下家、政府实施拆迁的办法,而是明确政府在征地拆迁中的定位是主导但不包办,主要起指导、监督、宣传和协调保障作用。征地搬迁工作由村委会负责实施,确立被征地农民的主体地位。具体做法是:政府在对被征地区块的地上附着物等进行市场评估后,将征地补偿总费用和工作经费“打包”给村委会或居委会,由其成立的股份制公司实行拆迁。公司在按照法定标准给予村民拆迁补偿后,结余费用由全体村民共享。

    让农民成为实施征地的主体,已体现出明显的优势:
    一是化解了征地过程中政府、开发商与农民的矛盾冲突。征地拆迁工作难,最主要的原因是利益分歧,以所征地块的村委会或居委会成立公司组织拆迁,将被征地拆迁者的利益考虑进来,有利于解决这一矛盾。我们在三亚市和陵水县的试点村调查时发现,新办法使被拆迁人和拆迁人成为同一个利益主体,充分调动起每个被拆迁对象的积极性,使征地拆迁这一在许多地方被称为“天下第一难”的事,竟然变得非常“简单”!自1994年以来多次强拆均未完成拆迁改造的月川村,2007年仅用了三个月,就基本完成了拆迁安置工作。陵水县黎安镇大墩村村民李石法带着兴奋的神态对我们说:“真没想到,从村干部开始与我们商量征地的事,到获得征地补偿款,一共才花了20天!”李石法曾是该村对征地抵触情绪最大的“钉子户”,每当得知政府征收该村土地时,他就对村里人说:“再穷也决不出卖祖宗地!”这次由村自行实施征地拆迁开始前,村干部们主动上门为他算账:征地后本村村民人均一次性可获得土地补偿金5万元;村委会还出资为每户村民建230平方米的二层半楼房,免费为村民购买农村医保和办理养老保险,失地后村民都成为村办股份公司的股东……听到这些个办法,李石法非常爽快地带头在征地协议书上签了字,还自愿当起了征地工作的“义务宣传员”。两村征地拆迁过程中农民的反应表明,只要切实从维护群众合法利益出发,再难的事情也好办,征地工程照样也能成为百姓拥护的“民心工程”。

    二是杜绝了困挠所有地区征地拆迁中的违规违建问题,使城市化成本大大降低。通过被拆迁人之间相互做工作,使政府拔身于繁琐的拆迁过程,避免政府与被拆迁人的直接冲突,降低了行政成本。通过村民自治认定被拆迁人身份及房屋的面积和性质,核定地上附着物的类型和数量,监督和避免违建和抢建、抢栽,有效降低了拆迁补偿成本。大墩村李国孩书记说,政府采取包干补偿法后,村民明白,在青苗、坟墓上的补偿资金多了,留给公司发展的资金就少了,可以开展的项目就随着减少,自己的利益自然也就少了。因此,如果有人抢建抢种,就会侵害其他村民的利益,村民之间自然形成有效监督,杜绝了征地拆迁过程中的抢种抢建甚至造假坟的行为。2010年5月,一名在黎安镇后岭村投资的客商为获得更多征地补偿金,私自抢建起1000平方米的虾苗孵化室,村民们发现后,自发组织70多人挥锄将孵化室推倒。崭新的制度设计,使其他地方征地工作中常见的抢种作物、抢建房屋现象,在这里成了村民人人喊打的“过街老鼠”。

    三是保障了被征地拆迁人的合法权益。在实施国际旅游岛陵水海洋主题公园11670亩土地征收时,大墩村拆迁公司没有聘请评估公司,而是通过村民代表大会,组织村民对拆迁地、青苗地等类地块上的附属物进行自主评估,节约了近100万元的评估费。由居委会和村民成立开发公司负责对自身地块的拆迁工作,负责改造后居委会及居民不动产的经营和管理工作,并具体测算拆迁成本,从根本上杜绝了由政府、开发商实施拆迁过程中产生的“灰色收入”以及特殊利益群体,防止腐败现象的发生。大墩村项目拆迁结束后,农民集体通过地上青苗附着物补偿等节余5700多万元,加上10%的工作经费和10%的不可预见费,共获得9700多万元的村办股份企业发展资金,为村集体经济发展和解决失地农民就业、生活保障和长远发展提供了保障。

    3、合理分配土地增值收益,让农民分享城市化成果。

    城市化进程中产生的土地级差收益,是城市建设与公共投资的重要资金来源,但是,土地级差收益的分配也是社会关注的焦点之一。陵水和三亚试点的政策设计者认为,土地级差收益应由三部分组成:一是土地所有权的价值,二是基础设施建设带来的土地价值提高,三是商业氛围产生的价值。土地级差收益的分配也应该依据这三者进行分配。

    三亚市在城中村改造试点中,先以政府指导价,按被征土地和拆迁房屋面积对被拆迁人予以足额货币补偿和过渡安置,其后由农民自主拆迁腾地。政府再进行土地招拍挂,将土地出让收益计提各项税费后,扣除20%作为政府前期规划和基础设施投入经费,剩余部分全额返还农民。三亚市25度阳光片区(商品房)征用月川居委会26亩土地,返还土地出让收益3200万元,平均每亩123万元,是土地补偿款的38倍。月川居委会五组一块13亩的土地,返还土地出让收益1120万元,是土地补偿款的350倍。

    陵水县在实施国际旅游岛陵水海洋主题公园征地拆迁时,对大墩村实行海南省最高征地补偿标准进行补偿,其中集体农用地补偿5.7983万元/亩;原属国有农用地的,按60%(3.4789万元/亩)补偿;地上附着物补偿以每亩2万元、每个坟墓4200元的标准包干给村集体实施。相比邻县商业用地(雅居乐住宅项目)征地时仅1.5万元/亩的补偿款,大墩村民得到地补偿要高得多。另外,地方政府允许村委会在旧村改造时,将节余的389亩集体建设用地直接进行公开招拍挂,拍卖价158万元/亩,共获得6.1亿元土地收入,村集体将所获得的土地出让收益作为村民建房和基础设施建设资金。陵水县由农民集体直接将集体建设用地招拍挂出让的办法,在国内尚属首例。它让农民直接分享土地级差收益,实现了集体土地与国有土地的同地、同价、同权。

    4、创新留地和留物业安置,培植适合农民从事的有稳定收入流的产业。

    为了切实解除失地农民的后顾之忧,陵水县政府按照征地总面积的8%给村委会留足建设用地。村委会可在为村民建安置房屋后将其余土地转化为商业地产,通过土地市场将其挂牌拍卖或自己创办集体企业。在安排留用地时,县政府采取优先安排的办法,将所规划项目区内基础设施最完善、地理位置最佳的优越地优先安排被征地的农村集体经济组织使用,并从规划、产业发展方向加强引导,扶持被征地农村集体经济组织发展特色商业,参与海南国际旅游岛的建设,让被征地农民从建设海南国际旅游岛建设中得到实惠。以海南国际旅游岛陵水海洋主题公园建设为例,县政府共征用黎安镇大墩村集体土地3108.56亩,按8%的比例给黎安镇大墩村委会的留用地为248.68亩,将海南国际旅游岛陵水海洋主题公园项目中地理位置最优越、并在建设规划中确定为商业、住宅一体的地块优先安排给大墩村发展旅游产业,村委会拟使用该地块与知名企业联合兴建五星级酒店。他们还计划在新村安置点规划建设4栋320间公益酒店和超市、市场自行经营或出租,增加和保障农民长久收入。月川社区这次实施的拆迁改造,不仅极大地改善了原住民的居住条件,还让他们拥有了价值更高的、作为重要收入来源的的出租房和铺面,每户2-3套房,月租金在8000元以上。政府还给月川居委会留用地127.7亩,村委会已在这块地上盖起了酒店、市场等。目前,月川居委会每年集体经济收入1000多万元,2010年村民人均收入13000元,人均固定资产达70多万元。留地、留物业安置的办法,使农民集体土地变成了可资本化的财产权,是城市化过程中兑现农民土地财产价值的重要形式。

    在农民土地被征用后,发展与农民能力相适应的产业,解决他们的就业和收入来源,是落实法律保障失地农民生活水平不降低、长远生计有保障的根本。陵水县政府的办法是,将项目建设中的建筑、土方、园林绿化等工程交由村公司承建;鼓励被征地的农村集体组织将集约用地后腾出来的集体土地为附近项目建员工村、员工俱乐部、出租铺面等,为农民提供固定而可靠的收入。比如,在实施海南国际旅游岛陵水海洋主题公园时,地方政府将征地、土地平整、公墓建设等配套服务交由村股份公司进行,农民集体从中赚到了几千万元的利润;将40辆出租车的运营交给黎安镇大墩村委会的村办企业经营,解决了该村80人的就业;把项目建设中需要的混凝土、节能环保砖交给村委会经营。目前,混凝土搅拌站和节能环保砖厂已建成投产,按照设计的生产规模,每年可创造利润近3500万元,全村3480人,每人每年可分到利润1万元。

    5、进行集体资产股份制改造,保证农民权益和集体资产的保值增值。

    随着土地利益分享的增加,集体经济实力不断壮大,如何提高集体经济组织的经营能力和治理水平,成为农民分享城市化成果的关键。为了避免传统集体经济少数村干部决策权和收益分配权过于集中带来的问题,三亚市和陵水县政府都选择了进行股份制改造的举措。三亚市政府在征地拆迁前,就帮助村集体成立股份制公司,其主要职能是前期负责拆迁,后期经营和管理集体资产,确保村民对村级组织领导人的监督,保障村民获得分红收益。陵水县政府向大墩村提供50万元注册经费,由2000多村民共同成立股份公司,管理和经营集体土地资产,为了经营好公司,他们还从外地聘请了专业管理、技术人员参与管理、指导生产。
陵水县和三亚市进行的征地创新与探索,产生了积极的效果,为破解传统征地制度带来的问题带来了希望。

    一是农民成为征地和城市化的受益者。通过拆迁改造,大墩村从过去有名的落后村发展到如今的富裕村。大墩村李姓男村民,征地拆迁前,家里有1亩地,主要种植地瓜,还有一些坡地种树和腰果,每年收入2000多元;征地拆迁后,原住几十平米的平房,现在分得一套别墅洋楼,自己在村办企业环保砖厂工作,每月工资1500元,老婆在村里打扫卫生,每月工资1200元,每年还有村里分红,日子过得有声有色。大墩村许姓女村民,全家9口人,拆迁前住在80平方米的旧平房,拆迁后获得两栋别墅洋楼,每年还有分红,生活和居住条件实现了质的飞跃。与传统模式不同,新征地模式确保了农民“失地不失利、失地不失业、失地不失权”,城市化推进到哪里、开发到哪里、征地到哪里、老百姓富到哪里,解决了农民融入城市和长远发展问题。

    二是实现了社会稳定与发展的统一。实行新征地拆迁模式后,大墩村就再也没有了上访,长期信访、冲突不断的月川居委会,到2007年也悄然息访,从过去的问题村变成了明星村。失地农民能从征地拆迁中得到实实在在的利益,而且长远生计得到保障,他们也就积极配合实施拆迁。2011年7月中旬,黎安镇6个村委会又与县政府签订了“同意县政府按照开发建设计划征用其范围3万多亩土地的框架协议”。由于征地拆迁安置顺利,这个区域吸引了许多大企业落户。2011年9月中旬,美国惠普公司仅用3天考察就确定了在陵水投资数十亿美元的大型项目,新加坡裕朗国际、中关村、清华紫光等一大批高科技企业都表达了投资陵水的强烈意愿。

    三是使党和政府赢得了民心。实施征地拆迁后,大墩村面貌发生了翻天覆地变化,这个曾经的光棍村一下子娶了60多个媳妇,有几位还是县城嫁过来的。其中一位53岁的老光棍,娶了36岁的媳妇,今年怀了双胞胎,他对我们说:“以前觉得日子过得没意思。新政策使自己的日子有了希望,政府让我卖命都行。”当我们与这些曾经以命相搏、抵抗征地的村民交谈时,许多村民发自内心地喊出了:“共产党万岁!社会主义好!”

三、完善征地制度、促进社会和谐与发展的政策建议

    海南陵水县和三亚市新旧征地制度模式实施的结果,不仅向我们昭示了改革传统征地制度的迫切性,也为我们提供了实施征地制度改革的可选路径。
    1、将转变征地模式作为落实党的科学执政理念的抓手。
    党的十六大以来,不断提出“执政为民”、“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”以及“科学发展观”的执政理念。我国仍处于工业化、城镇化快速发展期,农地非农化将在一段时期内处于高峰期,由土地利益引发的社会矛盾也将进入激化期。海南陵水县和三亚市的征地拆迁对比表明,如果继续沿袭现行以征地谋发展模式,不顾及农民的土地权益,不切实解决失地农民的长远生计,片面地将征地等同于发展,在征地拆迁时采取简单粗暴行为,乱用警力、暴力,势必遭致农民群众的抵制,造成政府与农民的对立,破环党和政府在农民群众中的形象,损害党和政府的公信力。只要政府官员在征地拆迁中,主动走到农民中去,从农民的切身利益出发思考征地解决之道,将农民的权益纳入城市化进程中一并考虑,地方发展就能得到农民的积极配合与支持,征地难题就能迎刃而解,而且还能换来农民对党和政府的衷心拥护,促进社会和谐。

    2、让农民成为征地的实际参与者。
    陵水县的征地和三亚市的城中村拆迁中,改变传统模式将被征地拆迁农民排斥在外的做法,让农民成为征地拆迁的实施主体,从征地拆迁的开端就能得到一笔收入,将征地拆迁成本与农民利益捆绑,避免了政府与农民的直接对立,解决了传统征地模式下地方政府陷入无解的违规违建导致的城市化高昂成本。鉴于此,我们建议,在征地制度改革和正在进行的土地管理法修改中,借鉴海南新模式,由农民集体成立征地拆迁公司,作为征地拆迁的主体。地方政府经过合理评估后,将征地拆迁补偿费用统一支付给农村集体经济组织,节余部分归农村集体组织合理分配使用。

    3、明确留地安置为实现农民土地财产权的主要形式。
    在我国目前发展阶段,征地过程中难以做到完全按市场价对被征地农民进行补偿。但是,继续按土地农用用途的倍数加一个低保的办法,难以实现“和谐征地”。海南陵水和三亚的做法可以兼顾农民土地权益和保障发展,那就是,给被征地农民集体留一定比例留用地,将其纳入城市规划,让农民合法使用,是实现农民土地财产权利的创新性形式,也是落实法律提出农民长远生计有保障的有效形式。我们建议在征地制度改革和土地管理法的修改中,明确“地方政府在征地时,必须留一定比例建设用地供农民长期使用,将留用地安排在城市规划的最优地段,发展农民有稳定、长远收入的产业,切实实现被征地农民长远生计有保障。”
    4、推进集体建设用地进入市场,让农民分享土地级差收益。
    海南三亚和陵水县的经验证明,在城市化和土地开发区域,农民的宅基地和存量集体建设用地是农民参与城市化和参与项目开发的重要资产。在农民大多数土地被征用的情况下,允许农民宅基地和存量集体建设用地与国有建设用地进行招拍挂,是实现集体建设用地与国有建设用地“同地、同价、同权”的有效形式,是解决农民新村建设和村庄改造的重要资金来源。我们建议,在土地管理法修改中,明确“允许城市圈内的集体存量建设土地和从事非农项目开发的涉及到的农民宅基地,在有形市场上实行招拍挂出让。”

    附件五

英、美、法等国的土地增值收益分配

唐 健

一、英国土地增值收益分配的政策变化

英国是现代工业革命的发源地,也是现代城市规划的发源地,其完备而又多变的土地利用和城市规划法律体系对许多国家产生了深远的影响。通过考察英国历史上的土地税(land taxation)、二战以来的改善金(betterment levies)立法及现阶段的规划得益(planning gain)制度,研究英国土地增值管理制度的演变,借鉴其经验教训,以期有助于中国土地利用和土地增值收益的分配。
1、土地增值管理的渊源(1947年以前)。
(1)作为发展增值获取手段的改善金。传统意义上的改善金可以上溯到中世纪,主要和公共工程相关联,针对以下两种情况:一是因直接获得利益或避免危险而付费。如1531年颁布的下水道法规(Statute of Sewers)规定,海防等工程的得益者应按一定比例纳税。二是因公共设施的改进间接得益而付费。如1662年向伦敦街道拓宽工程的得益者收费,1667年的伦敦重建法案(the Act for the Rebuilding of London),向伦敦大火(the Great Fire)后重建工程的得益者收费。
现代意义上的改善金主要和土地利用控制和城乡规划相关联。英国于1909年颁布了世界上第一部城市规划法:《住房、城市规划诸法1909》(the Housing, Town Planning, Etc. Act of 1909)。该法案管理的是已开发的或有可能开发的土地。在1932年颁布的《城乡规划法1932》(Town and Country Planning Act of 1932)中,任何类型的土地,不论是已开发还是未开发的,均在其管理范围内,土地用途分区(zoning)成为主要的管理手段。由此,土地的价值依赖于土地的用途。由于某地块得到开发许可或其邻接地块开发受限制,土地所有者获得的暴利(windfall gain),就是现代意义上的土地改善金。
1942年,英国工程大臣里思爵士指定一个专家委员会深入系统地研究补偿金和改善金问题。作为研究成果的厄斯瓦特报告指出,对土地用途的控制,不论是用规划立法还是其他手段,都没有减少土地的总价值,而是产生了一个转移价值(shift value):禁止发展的土地价值下降,土地所有者应当从“改善基金”(betterment fund)中获得补偿;获得发展许可的土地价值上升,增值部分不应归土地所有者,而应归社区所有,用于建立“改善基金”。报告建议对所有未开发土地,以1939年3月31日的土地价格为基准,支付补偿金,把土地发展权全部收归国有。对已开发土地实行更广泛和简单的强制收购政策。厄斯瓦特报告和另外两个报告 —— 巴罗(Barlow)报告、斯科特(Scott)报告对战后英国的规划立法产生了重大影响。

    2、二战后改善金的立法和实施(1947 — 1980年)。

    二战以后,为了压低土地价格,抑制土地投机,英国工党政府曾数次立法,征收发展费或改善金,但都因副作用较大,没有收到预期效果。
(1)1947年城乡规划法(Town and Country Planning Act, 1947)的主要内容。国家垄断土地发展权,由新成立的中央土地委员会(Central Land Board)来决定是否发放发展许可或者变更土地用途。这里“发展”包括不动产从一种用途转变为另一种用途。
法案中规定了22个行业类(class),不动产用途的变化如果在“类”内部,则不是发展行为。如果跨“类”经营,则必须预先取得规划许可,并缴纳发展费(Development Charge)。例如,卖糖果的店不能卖肉,反之亦然,因为糖果的经营和肉的经营分属不同的“类”。

    发展费的计算方法是:不动产取得规划许可后的目标用途价扣除其现状用途价,差价的100%全部上缴。建立一个总数达3亿英镑的基金,用于向提出发展申请但被拒绝的土地所有者支付补偿金。

   (2)1967年土地委员会法案(Land Commission Act, 1967)。1964年,工党再度执政,为了回收土地增值、扩大政府强制征购土地的权力,于1967年通过了土地委员会法案。

   法案的主要内容包括:成立土地委员会,委员会拥有强制征购、出售、出租土地等权力;对土地增值征收改善金,费率最初定为增值部分的40%,随着时间的推移,再逐步上调。与1947年法案相似,土地所有者有明确的“发展”行为才收取改善金,如出售、出租土地等;在原有的私地(Freehold land)、官地(Crown land)之外,引入官许私地(Crown Freehold land)的概念。土地委员会拥有官许私地的开发增值收益,土地所有者只能以约定价(concessionary value)而不能以市场价(market value)出售其土地。

    法案于1967年4月6日生效。预计法案实施当年能够收取改善金8000万英镑,实际只收取1500万英镑。次年也仅收取3200万英镑。此外,强制收购了土地2207英亩,出售913英亩。许多土地所有者抢在法案生效前打桩挖沟,以形成“发展”的事实。法案生效后,又一次等待政府的更迭和法案的废除。保守党上台后,法案于1970年被废止。

  (3)社区土地法案和土地发展税法案。工党就改善金问题进行的第三次立法尝试,包括1975年社区土地法案(the Community Land Act 1975)和1976年土地发展税法案(the Development Land Tax Act 1976)。

   法案的主要内容包括,1975年社区土地法案赋予地方当局权力,可以通过协议或强行收购的办法获得土地,因而被许多人认为将走向土地国有化之路。地方政府按市场价减去土地发展税支付土地收购费用,收购资金先由地方政府借贷,最终将由土地使用者承担。商业和工业用地将以出租方式供地,租期不超过99年。住宅用地发展商将获得建筑许可或土地所有权,但土地所有权最终将给予住宅所有者;与以往法案不同的是,土地发展税法案最初是由前任保守党内阁提议,并于1976年8月生效,对发展增值收取80%的税收,并计划逐渐升至100%。

    由于政府的借贷规模受到限制,政府没有足够的财力获取土地,社区土地法案的执行遭到困难。1979年保守党上台后,社区土地法案即遭废止,当时“社区土地专户”有3300万英镑的赤字。土地发展税的税率先是降至60%,最终在1985财政法案(Finance Act 1985)中被废止。

    3、作为基础设施建设补偿的规划得益(1990年以来)。

    经济发展使土地价值不断上升,在缺乏任何形式的土地发展税的情况下,土地所有者或发展商获得了巨大的土地增值收益。政府面对不断增长的基础设施投入压力,很自然地想到从土地所有者或发展商那里获取补偿。由于土地发展权归国有,土地所有者或发展商迫切地希望得到规划许可,以获取土地增值收益,这就产生了一种议价机制。政府要求土地所有者或发展商在取得规划许可的同时,作为附带条件,承担部分基础设施的建设责任。为获取基础设施建设补偿(recoupment of infrastructure costs)而做的制度安排最初称为规划得益,后改称规划义务(Planning Obligation)。

   (1) 106款协议(Section 106 Agreements)。1990年城乡规划法(Town and Country Planning Act 1990)第106款(Section 106)引入了规划义务的概念,包含规划协议(planning agreements)和单边承诺(unilateral undertakings)两种手段。在绝大多数情况下,规划当局和土地所有者或发展商通过谈判,达成规划协议,又称S106协议。在某些情况下,例如为了加快获取规划许可的速度,规划当局也鼓励发展商在递交规划申请的同时附上单边承诺。在无法达成规划协议的情况下,申请者也可自行提出单边承诺,如果仍然得不到规划当局的批准,再提出规划申诉(planning appeals)。

   (2) 规划得益补充(Planning Gain Supplement)。受英国财政部委托,货币政策委员会成员巴克尔(Kate Barker)女士就住房供应问题进行了调查,于2004年正式发表了《住房供应的回顾:确保我们未来的住房需求》 [13](Review of Housing Supply —— Delivering Stability: Securing our Future Housing Needs),又称巴克尔报告(Barker’s Review),产生了重大影响。报告建议政府开征规划得益补充(PGS),同时为了增加透明性、可预期性,减少谈判成本,缩小规划义务的适用范围。

    规划得益补充的主要内容有:签发规划许可时,从土地增值中提取适当的比例,预计比例为20%;PGS建立在自我估价机制上;在发展行为启动时支付PGS;在发展行为启动前,必须送达“发展开始通知书”;PGS可以应用于住宅项目和非住宅项目;缩减现行规划义务的适用范围,仅用于与发展地环境直接相关的地方及提供经济适用房;PGS收入用于社区以及基础设施建设。

    规划得益补充的计算方法是:规划得益补充 = 规划得益补充费率×(规划用途价-现状用途价)。尽管规划得益补充法案(草案)(Planning-gain Supplement (Preparations)Act 2007)于2007年3月通过御准(Royal Assent),然而争议很大,不少人认为这是政府收取地价税或改善金的又一次尝试,来自开发商的反对十分激烈。在巨大的压力下,开征PGS的前景很不乐观。但有一点是被接受的,即地方政府有权对发展收费用于改善地区的基础设施。

二、美国的土地发展权制度

    美国的土地发展权制度是在土地分区(用途管制)制度没有有效地控制住农地大量流失和城市对农地大量蚕食的情况下于20世纪60年代仿照英国设置的。与英国不同的是,美国的土地发展权不是归国家而是归土地所有者拥有。

    美国的土地发展权制度主要由土地发展权转让制度和土地发展权征购制度组成。其中,土地发展权转让制度将土地分区为受限制开发区(又称作发展权转让区)和可开发区(又称作发展权受让区),土地发展权转让区是根据规划需要保护的区域或者是禁止工商业开发的区域,通常是农业用地区、自然环境脆弱区、需要保存开阔空间地带区、野生动植物栖息区、历史性建筑保护区以及环境保护区等;土地发展权受让区是根据规划可以进行土地开发建设的区域,通常是城市中心地带。土地发展权转让制度的实施由政府主导建立土地发展权交易市场,以方便受限制开发区和可开发区之间的土地权利人开展土地发展权的交易。交易的基本流程是受限制开发区卖出土地发展权,可开发区买入土地发展权。买入土地发展权的土地开发商可以享有在可开发区原有土地上进行额外开发的权利,从而获取更多的土地增值收益;卖出土地发展权的受限制开发区的土地所有者此时有两种选择:一是保留土地发展权,即不转让土地发展权,并继续按照原来的土地规划用途来利用土地;二是卖出土地发展权,获得一定的经济补偿,当然,在土地发展权卖出后,土地的原有用途就被明确固定下来,土地权利人只能按原用途来利用土地,而不能改变原用途以寻求更大的发展机会,如不能开设工厂、修建商品住宅等(刘国臻, 2007)。通过土地发展权的转让,美国在土地受限制开发区和可开发区之间架起了调节这两类地区因土地用途管制而产生的利益不平衡的市场协调机制。

    土地发展权征购是由美国各州及地方政府用公共资金按市场价格向土地所有者征购土地发展权,以保护农地,特别是城市周边的优质耕地。土地所有者将土地发展权卖出后,仍然保留农地继续耕种,虽没有改变土地用途以求得更大发展机会的权利,但仍可以出售土地所有权。不过,无论土地所有权如何转让,新的土地所有者都必须遵守土地发展权征购协议约定的土地使用限制条件。当然,国家购买开发权是建立在自愿基础上的,即国家须与土地所有权人协商一致才能购买土地开发权。因此,国家要想通过购买土地开发权达到保护农地的目的,一方面要受到土地所有人意愿的限制,另一方面也要受到财政资金压力的限制,从而导致国家购买土地开发权的成功案例很少(刘明明, 2009)。

    由于美国的土地发展权制度规定土地发展权归原土地所有者所有,使得土地发展权无论是被政府征购,还是转让给了开发商,农地所有者都可以在继续耕种原有土地的同时另外得到一笔可观的收入,这大大激发了原农地所有者保护农地的积极性,也使农地的保护比英国而言更有效率。特别是随着社会经济发展和可持续发展思想深入人心,美国土地发展权制度已由最初的保护农地特别是耕地,扩展到保护生态环境和有历史意义的建筑、界标、风景资源等。

三、法国的土地发展权制度

    法国的土地发展权制度始于1975年颁布的《改革土地政策的法律》,虽然该法没有使用土地发展权的概念,但该法包含的“法定密度极限”制度和土地干预区制度实际上构成了法国的土地发展权制度。只是法国既不像英国将土地发展权收归国有,也不像美国将发展权赋予土地所有者(开发者),而是将超过“法定密度极限”的开发权收归国家,将土地干预区的开发权赋予土地所有者(开发者),形成了自己特有的土地发展权制度。

    “法定密度极限”也称作容积率上限,指政府对开发土地的建设权设定了一个上限,上限指标采用建筑面积与占地面积之比即容积率来控制,在上限指标范围内的建设,开发者有自主权,超过该限度则开发建设权归国家。不过,建设开发者可以通过向政府支付一笔费用购买超过限度标准以上的部分建设权。政府则通过卖与不卖和调整超限度开发费这两种方式来保护耕地,维护国家利益。土地干预区制度承认土地所有者拥有开发土地的权利,但国家对那些极易遭受破坏的区域在出售土地时享有优先购买权,以减少地产市场自由放任所造成的盲目性和自发性。法定密度极限制度主要是为了稳定地价,实现土地所有者之间的公平,同时兼顾地方的财政收入。而土地干预区制度则是通过国家购买土地来制止侵害土地的行为,从而达到长期保护的目的。

四、我国理论界对土地增值的不同认识

    目前,在我国关于土地自然增值分配存在着两种观点——“涨价归农(私)”与“涨价归公”,针锋相对地处于两个极端。两者都具有片面性——既具有值得肯定的一面,又都具有难以成立的一面。

    1、涨价归公论。

    沈守愚(1998)较早从法学的角度将农地发展权界定为“将农地变更为非农用地的变更利用权”。认为土地发展权的权源是国家主权。对土地使用者为非公益主体的, 除给集体和农户应有的补偿外, 还要向国家购买发展权。涨价归公思想是孙中山先生的追随者对其“平均地权”思想进行阐述的产物,是指土地所有者报价之后地价上涨时,政府通过土地增值税将上涨部分收归国有。江平(1999)全面地论述了实行土地开发权国有化的必要性在于:避免耕地流失,落实土地用途管理,保障农民的耕作权利等。

    2、涨价归私(农)论。

    涨价归私(农)论是在封建主义和资本主义社会中持续存在的。其基本理论支撑是“土地非农开发权补偿”论。此种理论认为,农民应当拥有完整的农地产权——除了拥有农地的占有、使用、收益、处分等项权利之外,还应当特别列出完整的“土地非农开发权”。这意味着,农地无论以何种方式转变为非农用地,原所有者都应当获得“土地非农开发权价格”即“非农地价格”,只有如此方能称得上“农民土地产权完整”(周天勇,2004)。黄祖辉等(2002)认为, 非公共利益性质的征地活动剥夺了集体土地所有者的土地发展权, 国家应将农村集体土地发展权的价值支付给农民。周建春都主张将土地发展权配置给土地所有者后, 国家再用税收来调节。换言之,农地转非之后的自然增值应当全部归失地农民所有,否则意味着对其进行剥夺或剥削。

    3、中性论。

    中性论观点主要代表是周诚(2006),中性论是对农地自然增值的合理分配,应当全面顾及失地农民、在耕农民和中央政府等三方面的利益;也意味着每一个主体仅拥有有限的权利,各个主体不得越限侵权。涨价全部归失地农民,意味着其土地开发权“过界”;如果涨价全部归公,则意味着中央政府的土地开发权“过界”;中央政府作为社会的代表,其所获得的土地自然增值收入,还不仅要进一步通过多种形式公平地惠及各种在耕农民,以便保证他们的土地开发权在实质上得以逐步实现,而且还应适当地用于城镇建设。以“市场标准”和“政策标准”对失地农民进行合理的补偿,剩余部分归公。

    “涨价归公”论阐明了土地自然增值产生的社会经济根源,而且“涨价”也并非由“成本”所决定,这些都是应当予以充分肯定的。然而,“涨价归公”论仅仅看到土地的自然增值来源于社会经济发展,从而社会应当拥有整个农地开发权,而不顾失地农民拥有获得充分补偿的天然权利,即忽视农地所有者也应当分享农地开发权,使得失地农民受到不公平待遇,从而也是不可取的。如果不摈弃这种理论,而仅仅是增加失地农民的补偿,则意味着失地农民所得到的补偿中便包含着社会对于他们的额外照顾甚至是恩赐,而并非失地农民本来所应得,从而从产权理论上来看便存在着明显的漏洞。由此可见,单纯的“涨价归公”论,也是站不住脚的。“涨价归公”着重公权的作用, 看似有管制效率, 但缺乏公平, 农地保护与农民利益得不到有效保障。

    “涨价归农(私)”论是一种坚决维护失地农民利益的理论,这是应当予以充分肯定的。但是它认定农民拥有取得全部土地自然增值收益权,即只看到失地农民应当享有农地开发权,而根本忽视整个社会,其中包括其他农民也应当享有此项权利,那么,因整个社会经济繁荣而产生的土地自然增值的分配,便与整个社会无缘了,在耕农民则更无缘问津,这就显然大失公平合理。如果完全按照“涨价归农(私)”的观点进行农地自然增值的分配,则失地农民便可在一夜之间暴富,必然不利于农民安心务农,改善农地质量,而且也会使附近的在耕农民产生同样情绪。实际上,考察土地自然增值的归属,应当与其产生的根源相联系,应当顾及社会各个相关方面的利益,从而,单纯的“涨价归农(私)”论便是不能成立的。

  四、对中国的借鉴

    鉴于土地发展权制度在英、美、法等发达国家的良好运作以及我国缺失土地发展权制度所引发的尖锐矛盾,我国有必要借鉴英、美、法等国实施的土地发展权制度的经验,推进我国土地管理制度的创新。

    1、建立土地发展权转移制度。
    普遍设立土地发展权,允许农地的土地发展权有偿转让。城市化地区的任何土地所有权或使用权主体,如果想提高自身土地的利用强度,不仅要符合规划许可,而且必须向非城市化地区购买农地的发展权,使这些限制或禁止发展的地区,也能分享国家工业化、城市化的成果。
    2、建立基于土地增值的转移支付机制。
    考虑到不同地区的农民状况差异、在用途管制条件下种粮农民对粮食安全和耕地保护的牺牲和贡献,应通过土地增值收益的集中管理和跨界转移支付保护这部分弱势农民的利益。这其中涉及中央和地方的财税关系,涉及到全国一体化、城乡一体化的社会保障机制建立等重大问题。建议在土地确权基础上,探索建立土地的跨省区置换制度,建立全国性的土地出让金管理体系,通过土地出让金的集中管理补充农民(尤其是落后地区农民和种粮农民)社保的历史欠账问题。

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