对中国政府执政方式转型的思考(发言提纲)

北京大军经济观察研究中心主任,研究员 仲大军

2005624

问题提出的原由

一个政府执政能力的优劣在很大程度上取决于官员素质的高低,而官员素质的高低又在很大程度上取决于官员选拔的方法。如果不能保证官员队伍的质量,人民的愿望和最高国家领导人的愿望便会大打折扣。

一、中国共产党的执政理论基础

马克思主义的国家学说:无产阶级通过武装起义使用暴力手段,打碎资产阶级的国家机器,获得国家权力,建立无产阶级专政。但是,马克思主义的精髓不仅是暴力革命和无产阶级专政,更有是执政的民主方式。

马克思在《法兰西内战》中强调过一个基本原则,那就是:“凡是公职人员一律要通过普选的办法产生。”列宁在《国家与革命》一文中也重复了马克思的这一基本原则:“对一切公职人员实行全面的选举制和撤换制。”

马克思列宁主义的最重要内核,是民主选举!从马克思列宁主义的理论中,我们可以看到两次权力的获得方式,第一次权力的获得靠得是人民群众的武装暴力,第二次权力的获得,靠得是人民大众的参与选举。

二、中国传统政治思想的执政理论

执政者的最高原则:有德者居之,政者正也。《大学》说:“道得众则得国,失众则失国。是故君子先慎乎德,有德此有人,有人此有土,有土此有财,有财此有用。”

中国文化把“德”看做政治的最高标准。不管当政者的权力是怎么来的,只要有德,就有合法性,不管这个官员是人事选拔的、竞选的、推荐的、还是世袭的,只要他有德有本事,就承认他的执政地位。

中国的传统政治,权力的获得主要是靠武力、暴力和计谋,只要执政者不符合“德”的标准,民众即可鸣鼓而驱之,德者便可替而代之。而新的执政者不管使用了什么手段获得权力,只要有德,就可以执政。《大学》还说:“唯命不于常,道善则得之,不善则失之矣。”几千年来,中国人就是按这种方法行事,

中国传统政治学不管程式和手段,只要目标。

三、中国执政党和其政府的合法性

中国共产党的政治权力是按着马克思列宁主义的指导、靠着一支仁义之师通过几十年的武装革命斗争获得的,这也是至今为止中国历史上获得权力的唯一方法。中国共产党第一次权力的获得方式,无论是从马克思列宁主义还是从中国传统政治学思想来看,都具有无庸质疑的合法性。但是,中国执政党面临着历史变革的强大要求,这是因为从第二次权力更替方法来看,我国至今未演进到民主选举的方式,带有世袭色彩的储君制和委任制仍然是权力延续的主要特征。

四、西方政治的契约理论和由此产生的民主政治。

五、当前我国政治的执政特点及问题。

由于我国政府执政者的权力不是来自选举,而是来自革命和继承,特别是我们党汲取了马克思列宁暴力夺取政权的理论,但并未能很好地建立和实行民主选举公职人员的制度,因而,我国政治出现了人治而非法治的重要特征。

人治政治的特点是:第一把手至上,各级地方权力来自中央最高权力,人治政治的最高要求是国家要有一个好领导,国家形势随着领导人的更替而变化,这种政治客观上将,对各级政府领导人有着较高的要求,特别是对国家最高领导人。

人治政治和法制政治的区别在于:人治政府特别注意官员自我修身的作用,这是中国政治的一贯要求。一套四书五经实际上都是为中国的官员量身定做准备的。也就是说,人治政治的激励主要来自内部和上级而非社会监督。这是人治政治与民主政治最大不同。而民选政府具有较大的外部制约性,也就是说外部性较大。

自我约束是中国的政治传统。在历史上这种执政模式遇到明君时,天下太平,社会繁荣,遇到昏君和庸君时国家也容易产生腐败,最后导致社会再一次通过非和平的方式更替执政者,并且,每一次权力更替对社会都是一场大破坏。这一规律在今天仍然循环存在着。

人治政治的另一弊端是,使人民远离政治,执政者与人民难以保持密切的关系,从而产生政治淡漠和疏远,以及产生专权与腐败。因此,这种权力更替的成本较高,代价较大。中国在保持这一模式的同时,必须进行创新,从而提高我国的执政水平。

六、执政方式的重大转型----民主选举制必须及早提上议事议程。

无论从马克思列宁主义的理论,从当今世界民主政治的理论,还是从今天我国社会现实需求来看,我国执政党和政府的执政方式都面临着向民主法制转型的需要,其要点是政府官员的产生方法。

我国目前的做法是,在组织部和上级领导选拔任命的同时,辅以群众评议选举。今后可以选择适当的时机,逐渐转变权力更替的方式。譬如,在几个县市进行民选试点,总结出经验,逐渐向全国扩散,逐渐培养公民与官员的民主选举意识。最重要的是,把社会上真正具有为人民服务的思想、真正具有社会主义思想的优秀分子选进政府管理岗位。

马克思主义代表了广大人民群众的利益,共产党的性质决定了它的人民性,因此,在人民民主专政的基础上,执政党必须最大限度地实行民主政治,通过民主选举产生它的社会基础的代表者。

七、由选举官员引申出的地方与中央的关系问题和政党建设。

地方官员如果来自地方的民众选举,就必然与中央减少了联系,权力如果不是中央给的,那么,中央的指令便可能受到冷落。在这种情况下,我国一贯实行的中央集权制能否保持下去就成了问题。因此,我国在设计地方选举的时候,必须考虑中央政府的影响,保留中央政府的决定权。

目前我国的这种中央集权制,建基于地方权力中央赋予、地方官员中央任命的基础之上,一旦抽掉了这一基础,中央集权便肯定会受影响。这对于中国这样一个大国来说,是否有利于统一和完整,是一个重大的考验。

另外,地方的民主选举也必然涉及到执政党候选人的是否获选问题,这在一定程度上会促进执政党的自身要求与建设。

八、我国政府的党政合一性,政府转型的具体体现:实行党政职务合一,

在人民民主专政的理论基础上,中国今后要建立的政体不是西方国家那样的多党制,轮流坐庄制,而是一党制下的多党政治协商制,在中央集权为主的行政管理当中实行有限的地方分权和自治。这种国家政体和政治模式基本上在今后多少年内难以改变,只有在这种政体之下,才能保证国家的和谐发展和社会安定。

既然认定了一党与多党民主协商式的政体,那么在具体的政府行政表现上,就要体现出一种执政党与政府长官党政合一的统一性来。如同历史上一些政教合一的政体,将政府官员的政职和党职柔和于一身。

目前我国的问题是:党的身份出现在大量的政府行政活动中,有些政府份内的事情,往往由一个党的领导去出席,政府与党团社会组织界限不清,这是典型的以党代政!

一个省,非要搞一个党委书记凌驾于省长之上,一个县,非要党委书记领导县长,这种政治模式是一种不符合国际潮流的改革,是一种以党的形式来代政的政治模式。这种政治模式创造出一种“党天下”的政治氛围,过于突出党的身份,不利于进一步的政治体制改革和政府转型。

因此,下一步的政府转型要从这种两架马车分置的状态下走出来,党政合一,政教合一,政府行政的一把手,也就是党的一把手,执政党的书记也就是政府的首长,书记就是省长。

九、修身型的精英政府的建立与社会监督制约机制的形成

一党与多党协商制的政治模式必须依靠强大的传统力量来支撑。这种传统就是对执政党的严格要求,就是儒家的“修身齐家治国平天下”文化,从严治党。这种模式下的政府必须是一个精英政府,专家政府。如果不是一个民选的政府,就必须是一个修身型的高度自我约束的政府。

本着“德者治之”的原则和本民族的历史传统,中国政府的为政者本该是一个由一群有志之士和德才兼备的优秀分子组成的精英政府,是一个精干简练的政府。但由于我国这种政治体制的软约束,导致政府官员的规模一再庞大和膨胀。从1995--2003年,国有单位职工减少了39.6%,国有单位制造业职工减少了74%,而国家、政党机关和社会团体的职工增加了12%。同样的时间跨度,国有单位职工工资总额增加了59%,从6080亿增加到9694亿,而国家、政党机关和社会团体的工资总额增加了2.2倍,从555亿增加到1775亿。

目前,我国政府已经成为一个行政成本十分高昂的政府。政府规模这种持续膨胀模式并不符合中国传统政治学精英政府的理论,中国的社会现实的演变总是与儒家政治学说相矛盾。儒家认为“学而优则仕”,社会上优秀的人士必定要去当官,由优秀人士组成的政府一定是精干简练的政府,为人民服务的政府,管理成本较低的政府。但历朝历代的变化最终总是导致一个腐败庞大而臃肿的政府。

为什么能出现这种理论与实际不符的现象呢?主要是中国的政治学没解决好一个政府权力制约的问题,未能建立起有效的社会制约机制,政府拥有无限的权力,并且,一切权力来自最高统治者,各级官员主要是为最高领导者负责。这种制度和机制导致的结果是:总是最大限度地调动社会资源,满足庞大的政府需求和上级的需求,最后导致社会不堪重负。

解决这一问题需要在以下几个方面做工作。第一,政府开支预算每年或每半年定期向社会公开和汇报,政府应当把自己的行政成本进行横向和纵向比较,政府要定期向人民群众报告行政开支内容。第二、政府提高对自身素质和能力的严格要求,提出精英政府的口号,提高每一个公务员的执政能力,裁减不合格的人员和冗员。第三,开通社会监督言论渠道,除了政府自身的监察机构,要特别加强社会监督的力度,但这需要更多的信息透明度,政府应向社会披露更多的行政信息和社会数据。

十、中国要自己走出一条政治文明的道路

中国的改革开放已经进行了将近三十年,这些年中主要进行的是经济体制改革,政治体制基本未动。有人认为,引进市场经济后,政治体制或早或晚地也要随之改动。但就中国目前的形势看,中国的政治模式不仅没有向西方模式转变,反而在一定程度上更加固化和“自我化”。

中国的道路使人不得不重新思考“中国模式”。最近,经济学理论界开始反思“华盛顿共识”的失败和“北京共识”的新经验,照搬西方的经济学理论行不通,照搬西方的政治学理论也可能照样行不通。如果中国当年象苏东国家那样进行了改制,恐怕今天的中国不会是这个样子。中国是否会自己走出一条政治文明的道路,还有待于我们的实践。

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