[北京大军经济观察研究中心编者按:张路雄先生真是我国研究界的老黄牛,扎扎实实工作,不出风头,不当明星学者,但却给社会提供出大量实实在在的研究成果。相比较之下,那些风派学者真应当为之汗颜。看了张先生下面这篇文章,更使我们思考这样一个问题:为什么三十年的改革,改出了一个越发庞大的政府?改革的初衷是什么?搞市场经济的目的是什么?难道这一切都是为了打造一个强大而奢侈了的政府吗?]

推进政府改革,取消行政收费

----对行政收费法和规范非税收入的不同意见

中国经济体制改革研究会副秘书长  张路雄

2008-03-10

tgyh@public3.bta.net.cn

    提要:行政事业性收费与政府的公共职能相背离,是企业和民众反映强烈的问题之一。自《行政许可法》颁布以来,清理和整顿行政收费开始了实质性进展。本文通过对我国行政收费发展过程的回顾,明确指出,行政收费是改革开放后形成的毒瘤。通过对一些行政收费项目的具体分析及与发达国家的对比,可以确定目前的收费项目绝大部分是不合理的。如何根治行政收费问题?本文的结论是:必须改革政府才能从根本上治理行政收费。

     行政事业性收费自改革开放以来,已经成为一些政府部门的重要收入来源,并且是部门利益存在的物质基础,这种情况极大地妨碍了政府执行职能的公正性。在建设社会主义市场经济的过程中必须要彻底解决这个问题,这也是财税体制改革中的一个重要任务。

    行政事业性收费这是管理部门的标准称呼,包括了政府行政部门、事业单位、以及政府批准的社会团体及其他单位的收费。笔者认为所有这些都是政府收费,因为,不但行政部门、事业单位属于政府,社会团体绝大部分也是挂靠在政府部门的,所以,所有政府批准、授权的收费都应视为是政府收费。本文基本上没有用政府收费的提法,大量使用了行政事业性收费,或者简称为行政收费。

一、从历史发展过程看,行政收费是改革开放后形成的毒瘤

    1、我国在计划经济体制时代,政府部门的行政性收费很少。

    建国初期,我国预算外资金主要是为数较少的税收附加和零星的收费收入。1953年,预算外资金只有 8.91亿元,相当于预算内收入的 4.2 %。改革开放前的1978年全国预算外资金为347亿元,相当于预算内收入的 30.6 %[1]。在所有制改造完成后,所有公有制企业的利润基本都上缴财政,是财政预算的重要组成部分。在全国社会主义所有制改造完成后至国有企业实行利改税以前,政府财政收入在 1956~ 1983年期间 ,50 %左右来源于非税收入,其中大部分是国营企业的上缴利润[2]。

    在此期间政府部门也有一些行政收费。如交通管理部门收的养路费、航运管理费等。安徽六安史志记载:养路费征收,始于民国28年。初由税捐稽征处代征,后由交通监理部门征收。1950年7月,根据国家交通部颁发的《公路养路费征收暂行办法》,改由公路管理部门征收。1953年,专业营运汽车按营运收入总额6%计征,以后不断上调,1966年征费率增加到12%,1985年征费率为15%[3]。另据四川金堂县志记载,改革开放前,交通部门收取的费用有:养路费和养河费。养路费:1958年的标准,人力车每月1元,人畜力车每月1.5元,人力板车2.5元,人畜力板车3元。由群众运输管理站征收,按月上交专署交通局。1973年起,拖拉机及小型柴油三轮车养路费的征收,由交通管理所办理。养河费:1954年,开始统一以人民币计征。执行省人民政府《内河养河费征收办法》:营业性船舶按营业额3.5%征收, 1960年营业性船舶调至5%,1966年调至6%;航管站所收养河费,全站上交省交通厅内河管理局,所需经费由省核发[4]。

    从历史资料看,交通部门的收费在所有政府部门中是比较特殊的。从总体来讲,改革开放前政府部门基本没有行政性收费。在国务院法制办的网站上可以查到国务院颁布的所有行政法规。从1952至1978年共有144个文件,其中不但没有一个文件中有收费的规定,而且,甚至没有一个文件有罚款的规定。

    2、改革开放后,政府的行政性收费项目不断增加。

本人查阅了国务院法制办公布的行政法规,自1980年至1990年,国务院公布的各种文件有1094个,相当于1952年至1979年数量的5.4倍。这在一个方面说明了在改革开放后,国家的行政职能出现了重大转变,政府增加了许多新的行政管理职能。在国务院发布的文件中有大量的行政法规和管理性条例、办法。这些管理性条例和办法中都涉及收费问题。难怪有的人使用了这样的概括:“管理就是收费”。不少条例中只规定了罚款内容。由于罚款是针对不按规定行事者,而按规定行事者不在被罚款之列,所以更让人们关注的是面向所有被管理者和被服务者的收费。在1980-1990年的行政法规中,有43个直接规定了收费项目,其中基金类项目15个,28个为对部门管理或办事的收费规定。在28个收费规定中,涉及部门17个,其中涉及最多的部门是国家工商局,共有8个文件涉及工商局的收费规定。最早的有关收费的规定是出自1982年的《中华人民共和国公证暂行条例》。也可以说,改革开放后,国务院最早的收费规定起始于1982年。

    其原因在于:改革开放以后,我国开始引入市场经济体制。在计划经济向市场经济的过渡过程中,出现了许多政府管理的新职能,而当时国家财政收入较少,于是就开始允许部门收费。这就是被有些人称之为“不给钱给政策”做法。如最早规定可以收费的公证处,就是一个新建立的政府机构,公证职能也是一种新职能,虽然公证处是政府办的,但当时政府财政却难于出资养活这个机构和职能,所以就给了其收费的权利。再如工商局系统收的市场管理费和个体工商户管理费。在1983年初国务院通过的《城乡集市贸易管理办法》中第30条规定:“对进入集市交易的商品由当地工商行政管理机关收取少量的市场管理费。工业品、大牲畜费率按成交额计算不得超过1%,其它商品不得超过2%”。1987年国务院发布的《城乡个体工商户管理暂行条例》中第十三条规定了:“个体工商户应当按照规定缴纳登记费和管理费”。国家工商管理局是文革结束后恢复的机构,本来人员就不多,城乡集市贸易管理和个体工商户管理又是新的职能,需要在基层设立大量机构和人员进行管理,而国家财政当时又拿不出很多资金,于是,就批准了工商部门的收费项目,用所收费用来养活这些新的机构和人员。自80年代初以来,许多政府部门的收费都是随着市场经济的发展,及相应的部门职能扩展而提出的。这种情况表明,政府收费的出现具有一定的合理性,尤其在计划经济体制向市场经济体制过渡的阶段中。

    从工商局对个体工商户的收费规定的演变可以看出一些问题。1981年《国务院关于城镇非农业个体经济若干政策性规定》是第一个对个体户管理的规定,其中并没有对个体户收费的规定。该文件中只是有“个体经营者可以在自愿的原则下,按行业成立个体经营者协会或联合会。个体经营者协会或联合会,由工商行政管理部门或当地人民政府指定的部门领导。” 

    1983年,国务院出台了《关于城镇非农业个体经济若干政策性规定的补充规定》,其中提出了管理费的概念。“个体劳动者协会按行政区划成立,按行业分组活动。个体劳动者协会常设机构中的工作人员,应本着精干的原则自行解决,所需经费从收取管理费中开支。” 协会常设机构中的工作人员具有执法权,但要靠向被管理对象收费来发工资。但1984年出台的《国务院关于农村个体工商业的若干规定》只提到“农村个体工商业者可以加入本县、市的个体劳动者协会”,而没有提及收费问题。

    1987年国务院改变了以前城乡个体户分开管理的规定,出台了《城乡个体工商户管理暂行条例》,其中对收费的规定为:“个体工商户应当按照规定缴纳登记费和管理费。登记费和管理费的收费标准及管理办法,由国家工商行政管理局和财政部共同制定。”

对个体工商户的收费政策经历了一个由不收费到明确收费;由城市收费、农村不收费,到城乡都收费;由好像是协会在收费,到明确政府部门收管理费的变化过程。

政府部门在计划经济体制向市场经济体制的演变中开始大量收费,这种行为表明:政府机关本身是最先市场化的。政府机关最先成为追逐利益的主体,是政府机关的市场化带动了全社会向市场经济体制的演变。不论这种行为是否合理,但这是一种谁也无法否认的历史事实。

    3、在法律规定行政收费的带动下,乱收费成为社会的一大危害。

除了国家法律和国务院行政法规的收费规定,大量的收费是由部门和地方政府自己规定的。就是说,实际上,法律和行政法规规定政府部门可以直接收费是造成了一种氛围,使得行政收费普遍化,并进而引起了全社会范围的乱收费之风。

早在80年代初,政府部门的收费就已经泛滥。从当时国务院的一份文件上可以看出当时的一些情况。一九八四年三月国务院在批转《国家计划委员会关于清理向建设项目取费情况和整顿意见的报告》的通知中就列举了当时一些乱收费的情况。“据初步汇总,当前向建设工程收取的费用达三百七十多种,除建设单位本身的二十二种费用外,其余三百五十多种是各方面收取的。这三百七十多种费用,就一个地区、一个建设项目来说并不全有,有些仅是一次性的。其中,有些是合法合理的;有些虽然国家没有明确规定,但从实际情况看,是需要解决的;有些则纯属巧立名目,‘敲竹杠’、‘吃大项’。” 如“有些城市的市政、交通运输、文教卫生、治安消防等部门,不论与建设工程是否直接有关,都以配套或其它名义集资,向建设项目摊派各种费用。有些行政管理部门自行规定,按建设工程的投资比例收取手续费、执照费、开票费、签证费[5]”。有的地方还向建设工程征收“商业网点费、新菜田建设费、人防工程费、地方建材费等”。

    从文件所列举的情况可以看到,当时的主要建设项目还都是各级政府和公有制企业所实施的。所以这些名目繁多的收费也主要是面向建设项目收取。在各地收取的费用中有些具有合理性。文件也指出,“多年来,城市建设欠帐多,建设资金不足”,要“研究城市配套费用的收取办法。”

    在对这些乱收费进行规范的时候,国务院提出了一些基本原则:“由行政、事业费开支的单位,原则上不应向建设项目收费,确有必要收费时,只能酌收工本费,不能按建设项目的投资比例收取;企业单位向建设项目收取服务费用,应按系统由国务院主管部门统一制定收费原则或收费标准,报经国家计委审定;基建主管部门履行自己的职责,对建设项目进行协调、仲裁、审查概预(决)算等工作,一律不得收费。”这些政策一方面起到了规范作用,但另一方面,也为政府部门普遍收费开了政策允许的口子。主要是:第一、由行政、事业费开支的单位可以收“工本费”,为各部门普遍在办事中收取各种各样的工本费提供了政策依据;第二、“由国务院主管部门统一制定收费原则或收费标准”,也成为部门自行制定收费规定的政策依据。

    到80年代后期,乱收费、乱罚款、乱摊派问题越来越严重,以至于1990年中共中央、国务院联合发出《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》。文件对“三乱”现象的概括为:“不少地区和单位继续违反国家规定,任意增加收费项目,提高收费标准,名目繁多,标准过高;有的随意对企事业单位和群众罚款,甚至乱设关卡,敲诈勒索;有的搞建设、办事业不量力而行,强制集资摊派;有的财务管理混乱,监督检查不严,违法违纪现象经常发生。“三乱”屡禁不止,日趋严重,已成为一个尖锐的社会问题,群众对此反映十分强烈”。可见在当时,行政性收费已经成为一个群众反映强烈的严重问题。应该说治理“三乱”在当时还是取得了一定成效。但是1992年,随着市场化改革的大幅度推进,政府部门的市场化行为日益严重,1992年以后,“乱收费、乱罚款、乱摊派”的现象开始更加泛滥。

    为此,中共中央国务院在1993年又专门发出了《关于反腐败斗争近期抓好几项工作的决定》其中特别提出:“重点治理国家机关及其所属部门擅自把职责范围内的业务变成收费项目;擅自立项和扩大收费范围、提高收费标准;将一部分职能转移到下属的经济实体,搞有偿服务;利用职权和行业垄断强行“服务”,收取高额费用;只收费不服务,明目张胆地敲诈勒索等利用职权巧立名目乱收费的不正之风。”可见,在当时政府部门收费已经泛滥到了何种程度。

    在80年代末,国务院成立纠正行业不正之风办公室,1993年这个办公室开始设在监察部,并且开始年年发文件提出当年的纠风重点。治理乱收费的问题始终在纠正不正之风工作的重点。在1995年中央纪委第五次全体会议上提出了“要在全国范围内,集中狠刹在公路上乱设卡、乱收费、乱罚款,中小学乱收费,向农民乱摊派、乱收费三股不正之风。”公路、教育、向农民三种乱收费在近十年的纠风工作文件中一直占据重要地位。2005年取消农业税后,农民负担问题根本转变,但公路和教育乱收费一直还是乱收费问题的重点。

    从行政性收费的发展过程看,有这样几个特点:

    第一、在时间上,明显形成两个阶段。80年代是一个阶段,90年代,以邓小平南巡和建立社会主义市场经济口号的提出为标志,进入了另外一个发展阶段。在80年代,计划经济体制向市场经济体制的过渡目标并不很明确,发展过程也比较缓慢。1992年以后,市场化的改革目标明确了,过程也急剧加速。1992年后“乱收费”的发展程度之深、之广是远远超过80年代的。但不论是在80年代还是在90年代,行政收费的发展都呈现了一种无秩序的“乱像”。

    第二、所谓的“乱收费、乱罚款、乱摊派”,起主导作用的是政府的各个部门,首先是有行政管理职能的部门“乱收费、乱罚款、乱摊派”,而后才是那些政府办的城市公用事业和医疗、教育等单位向服务对象乱收费的泛滥。

    第三、乱收费是先向企业乱收费,而后发展到向个人乱收费。80年代首先出现的是向企业的乱收费。在90年代后,主要面向个人收费的教育、医疗等领域的乱收费才泛滥起来。

    自80年代以来,在乱收费不断发展的过程中,中央国务院也一直在进行治理,以上所列举的文件就是中央不断出台的各类治理乱收费的文件。本人搜集到一个清理的数据:“从1997年到1999年,财政部会同国家经贸委、计委、审计署、监察部和纠风办联合发布了通知,分三批取消了共437项各种基金(附加、收费)项目;在管理形式上,采取了“财政专户”、“以票管费”、“收支两条线”等管理方式[6]”。但在实际过程是:不断清理,又不断发展,总体上乱收费是在不断上升。有数据表明:我国预算外资金的规模不断扩大(预算外资金的主体,在企业利改税以前是企业上缴利润,在企业利改税后是各种收费和罚款), 从1980 年的557.40 亿元, 到1990 年时就增加到了2708.64 亿元, 10 年间其规模扩大了近4 倍(由于企业利改税的施行,收费增加的幅度决不是4倍,而是几十倍)。 而同期预算内收入仅扩大了不到2倍,预算外资金不但增长速度远远超过了预算内资金,而且在1991年从规模上也超过了预算内收入[7]。

二、在具体分析中看现存行政收费的不合理性

    根据财政部综合司的有关数据,2000年全国性的收费项目有200多项,2002年为335项,地方每个省规定的收费项目平均在100多项目以上[8]。2004年为贯彻落实《行政许可法》财政部、国家发展改革委公布取消了涉及32个部门的103项行政审批等收费项目[9]。但在财政部发布2004年底发布的《2004年全国政府性基金项目目录》,共有基金项目33项,在2005年财政部、国家发展改革委公布的《2004年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》中仍规定有涉及58个单位的收费项目305项。其中单各种证书工本费就有67项,而证书工本费在文件中基本上是按单位计算的,有许多单位的工本费有2项以上,多的达5项之多,但都按一项计算。考试考务费也是这样,在各单位内都是合并计算为一项,但考试考务费项目最多的教育部,该项目多达18项,人事部的考试考务费也多达15项,如果把证书工本费和考试考务费每项都单独计算,中央部门的收费项目就会多达400种以上。加上基金项目中央部门的收费就多达450项以上。该规定涉及到国务院58个单位,而目前国务院共有组成部门和各类机构76个,就是说国务院有三分之二以上的单位有收费行为。难怪有人说,“几乎没有部门不收费”。因为,这么多部门收费,而且又都是与老百姓经常接触的部门,所以,肯定会给一般人这种印象。

    就行政收费总额讲,有一个较为权威的数字:发改委价格司司长在2007年收费统计工作座谈会上说“2005年全国行政事业性收费总额达4000多亿元,再加上各种基金征收总额2000多亿元”[10]。2005年全国财政收入为31649.29亿元,就是说基金收入和行政事业性收费的总和相当于财政总收入的20%。而在地方政府,尤其是地县级政府,收费收入占总收入的比重更高,有资料讲:地县一级,收费和罚款已经占财政的50%~60%了,个别县,收费和罚款额已经占财政收入的70%[11]。据湖南省涟源市人大不久前对全市个体工商户的税费抽样调查 ,涟源市156个副科级以上单位中 ,执行收费的单位和部门有1 44个 ,收费项目竟达 1230个[12]。2004年安徽省共有行政事业性收费项目438项,根据年审统计,全省共有收费单位24441个,年收费金额95.26亿元,其中行政性收费39.1亿元,事业性收费56.16亿元。1995到2004年十年间,安徽省行政事业性收费总额增长了5.1倍,其中行政性收费由1995年的6.1亿元快速增长到2004年的39.1亿元,十年增长了6.4倍。同期财政增长3.5倍。目前,安徽省收费收入占地方财政收入的比重为34.7%[13]。

    《行政许可法》第五十八条规定:“行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查,不得收取任何费用。但是,法律、行政法规另有规定的,依照其规定。” 在这个规定中,后一句话:“法律、行政法规另有规定的,依照其规定”,实际上是对是对现实状况的一种妥协。其基本精神就是:政府的行政管理不得收费。《行政许可法》的规定反映了国外发达的市场经济体制国家的一般规律。就是在市场经济体制下,政府的行政管理行为不能向被管理对象另行收费,因为政府已经向公民和企业征了税。国家机关只能由税收通过政府的财政支出来供养。政府收费不仅涉及重复征税的问题,而且会使政府管理部门形成自己本身特有的独立于公众利益之外的部门利益。这必然会对政府的行为造成扭曲,使其背离公众利益,而追求部门及单位工作人员的自身利益。

    对照《行政许可法》对政府收费的基本精神,目前的政府收费项目中还有极多的问题。由于篇幅所限,本文不可能对所有的收费项目逐一进行评价,但在下面,将对一些现行的收费项目进行一些评价,看看其是否合理。

1、证书工本费。

    《2004年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》中的67项证书工本费共涉及部门28个。这其中不包括公安部收取的护照费和身份证工本费。

    在1984年出台的《中华人民共和国居民身份证试行条例》中规定:“公民申领居民身份证,按照规定付工本费”。可是在1986年出台的《中华人民共和国居民身份证条例实施细则》又具体规定为:“公民第一次领取居民身份证,免交证件工本费。公民申报换领新证,应当交纳证件工本费。公民丢失居民身份证申报补领新证,交纳相当于证件工本费二倍的费用。”在2003年通过的《中华人民共和国居民身份证法》中有更正为:“公民申请领取、换领、补领居民身份证,应当缴纳证件工本费”。这种变化是比较有意思的。本人没有参加这些法规的制定,不知其中变化的原因。但从国外的情况看,有的国家办理居民身份证件第一次是免费的,第二次以后再交费。但有的国家办居民身份是要收费的。比如美国。我的一个亲戚在美国,她告诉我:“成年人护照10年有效期,收费67美元。16岁以下儿童,收费52美元,5年有效期。护照办理时间要等10-12个星期。可办加急,每人多收60美元,也要4个星期左右。以上费用只适用于延期护照。如第一次办理,再多收30美元。 另外,第一次办理护照,必须本人去(邮局即可办理)。延期护照可邮寄办理。以上费用已包括寄费。照片自理,只要符合移民局要求。另外,必须付支票(现金),不收信用卡。”

    美国人的驾照相当于中国人的身份证,办理也要收费。美国威斯康星州的驾照收费是“第一次的三年有效,18美元,以后每次续,8年有效,24美元。”

    身份证是每个公民的都要的(这两年,由于规定到美国人到加拿大要护照了,所以办护照的人剧增,在美国也有许多人没有护照,但相当于身份证的驾照几乎是人人都有)。所以第一次办身份证不要钱是完全有道理的,这是政府为每个公民提供的完全平等的服务。第一次办证免费显然是合理的。但对第二次以后得办证应该收取工本费,这也体现了对爱护身份证者的鼓励。

    身份证和护照是要经常携带的证件,所以要求制作结实、耐用,并且要防伪,制作工艺要求高,制作成本自然也高,所以收取一定的费用也有情可愿。但对于许多很少使用的一些证照,根本没有必要制作那么好。比如结婚证,其实在改革开放前就是一张纸,而且不收费。现在制作精美不过是为了多收工本费而已。许多企业的证照也是如此,很少使用,完全可以只给一张纸,作证明即可。所以,现在各部门所收取的证书工本费绝大部分都应取消。这项收费金额并不大,但涉及部门多,有些工本费还是有关法律规定的。但不管何种法律规定的,不合理的都应取消。所以,这是一项涉及多个部门利益的改革。

2、考试考务费。

    在《2004年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》中涉及24个部门共有65个单项。涉及考试考务费最多的部门是教育部和人事部,都多达十几项。以下分析一下考试考务费的合理性问题。

    教育部的18项考试考务费中有4项为外语考试。我们以大学英语四六级考试为分析重点。大学英语四六级考试,(简称CET)是由国家教育部高等教育司主持的全国性教学考试;考试的主要对象是根据教育大纲修完大学英语四级或六级的大学本科生或研究生。大学英语四、六级标准化考试自1986年末开始筹备,1987年正式实施。国家教育部委托“全国大学英语四、六级考试委员会”(1993年前名为“大学英语四、六级标准化考试设计组”)负责设计、组织、管理与实施大学英语四、六级考试(包括俄、日、德、法语种的考试)。大学英语四六级考试的目的是测量考生是否达到了《教学大纲》中规定的大学英语四级和六级的教学要求[14]。就是说,凡是执行教育部《大学英语教学大纲》的学校必须参加英语四六级考试。据说四六级考试“本来是对高校外语教学水平和学生英语程度的一种检验[15]”,即是说,它是一种教学评价性考试。后来,有关部门把四六级考试通过率作为对大学评估的一个指标[16]。集美大学校苏金文认为这是所有校都实行四六级考试的一个基本原因。四、六级考试1987年第一次考试是10万多人参加,到2004年,四、六级加在一起是1100多万人”。现已成为世界上单科规模最大的考试[17]。

    各方面对英语四六级考试意见极大。一是把英语四六级考试成绩作为发毕业证书的必要条件之一;二是英语四六级成绩还成为大学生就业的标准;三是造成大学生把外语作为主要学习课程,耽误了学生对专业课的深入专研和学习。中国外语教育研究中心2004年曾对非英语专业的在校大学生作过“花多少时间学英语”的调查,结果显示有近80%的人“几乎全部”或“大部分”时间用来学英语[18]。

    教育部的人自称英语四六级“考试的收费在全世界上是最低的[19]”。没错,英语四六级考试收费比考托福、考GRE低不少。但是,人家是民间考试,而我国教育部搞的是国家考试,是强制性的,还要收费。虽然收费不算高,但归结到一个单位也是一笔大钱。2003年6月25日审计署署长李金华在年度审计工作报告中指出:教育部全国大学英语四六级考试委员会自1989年以来,违规集中各地考试费2.24亿元,未上缴财政专户,并从中坐支相关考试费用等1.9亿元。据说,教育部设在上海交通大学的全国大学生英语四六级考试委员会办公室,是个编制不足十人的机构。不知道这笔钱到底做了什么?

    在国家审计署二○○五年九月十九日公告的《教育部2004年度预算执行审计结果》宣布:2003年至2004年,教育部一些所属单位未经批准自行收费1.54亿元,其中全国大学英语四六级考试委员会向各地主考单位归集英语四六级考试费1.4亿元。

    在有关部门和社会舆论的强大压力下,教育部对英语四六级考试进行了一些改革:一是把原来四、六级考试的100分制改为710分制,不设及格线,不颁发合格证书,只发成绩单。二是从2007年1月起,四六级考试将不再接受非在校生报名。这种改革是换汤不换药,但是,只接受在校生的英语四六级考试,更没有收钱的道理。这是要求所有在校大学生和研究生都参加的强制性考试,如果说原来那些社会上的其他人士参加该考试还可以收钱的话,这种政府组织的所有人都要强制参加的考试,根本就没有收费的道理,因为在校生是没有收入的。英语四六级考试改革的方向应该是交由民间机构举办,考生自愿参加。但这样一来就有可能会失去英语考试的市场,“试想,如果不是有了四、六级考试,这每年1000万人的英语考试服务市场就有可能被ETS、剑桥等外国考试服务机构占领。但是决不能为了赚钱就强制所有的大学生、研究生都参加四、六级考试,并且还强制收费。这种考试考务费不应该取消吗?

    我们再分析一下人事部的考试考务费情况。在《2004年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》中人事部的考试考务费项目有15项,其中有三项是执业考试10项是资格考试。还有一项是计算机能力考试,一项是职称外语考试。后两项是涉及人数最多的考试,尤其是职称外语考试。在这里重点分析一下职称外语考试。

    职称即技术职称,这是80年代中后期开始在全国建立的一项制度。建国以后,一直到文化大革命以前,我国的没有技术职称,而只有在技术职务,技术职务是由各单位自己确定的。全国没有统一的科技人员技术职称的评定体系。

    文化大革命以后,1977年在《中共中央关于召开全国科学大会的通知》中指出,“应该恢复技术职称、建立考核制度,实行技术岗位责任制。” 1979年12月,国务院批转国家科委、国家经委、国务院科技干部局《关于颁发<工程技术干部职称暂行规定>的请示报告》[20]。至此,全国各地都开始了技术职称的评定工作。这时的技术职称就是技术职务,与工资待遇完全挂钩。

    由于历史遗留问题多、各地掌握的评聘条件不一致,出现了技术职称过多过滥的情况。针对这种情况,1983年中央停止了职称评定工作。1986年中央决定改革职称评定工作,实行评聘分开,并且由中央政府统一制定职称系列称呼和评定标准。所以真正的职称评定是从1986年以后开始的。

    当时实行评聘分开,有当时的历史条件,不可一概否定,但是从现在条件看,这种改革存在重大失误。一是,评聘分开。世界上各国的技术职务都是评聘统一的,只有技术职务,而没有单纯的职称。二是实行全国统一的标准,并实行各种职称考试,这是一种“超计划经济”的行政手段。在制定这个政策时,全国大部分技术人员还是都由财政供养。中央单位和地方单位、企业单位和事业单位、不同的事业单位之间,人员的学术和技术水平是差距极大的,可是因为都吃财政饭,就要有一个统一的标准,以这个统一标准来限制技术职称的过多过滥。这是用计划经济的思维方式制定的一种制度。在计划经济体制的鼎盛时期都没有实行这种“超计划经济”制度,在计划经济体制将要退出历史舞台的时候却要实行,可见这是多么不合适宜。就在实行这种制度的同时,中国已经开始向市场经济转轨,这样,这种“超计划经济”的行政手段就与市场经济结合在一起,形成了一种全世界没有的职称评定怪胎,至今贻害无穷。

    近几年一些部门和地方已经开始了这个方面的改革,如中国科学院。早在2001年就有报道:“中科院将在全院范围内停止专业技术职务任职资格的评审,同时停止传统意义上的职员职级晋升,取而代之的将是全面推行的岗位聘任制”[21]。上海市在2002年也开始取消职称制的改革。上海市人事局有关负责人介绍:该市在上海大学先行试点的基础上,已在高等院校全面实行专业技术职务聘任制,停止职称评审。“教授”作为专业技术职务聘任,只是职务,不再是“职称”,离开了岗位就不能再称为“教授”[22]。所以,全国统一的职称评定制度已经不在统一,处于逐步消亡的过程中,这种情况下为了评定统一的职称,而举行的职称外语考试更显得没有存在的必要。

    之所以还保留它,唯一的解释就是为了收钱。职称外语考试是由人事部管理由各部门组织的,各部门都要向人事部交钱,具体情况无从了解,但这无疑是人事部的各种考试考务费中收入最多一种。

    从《2004年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》中人事部的考试考务费项目可以看出,人事部确实是在与时俱进,目前已经把职业资格考试列为收费考试的主要内容。职业资格包括从业资格和执业资格。从人事部网站上可以查到,目前,除了中央级公务员考试外,人事部组织的职业资格考试共有34种,其中执业资格考试有19种。

    按1994年劳动部、人事部关于颁发《职业资格证书规定》“从业资格是指从事某一专业(工种)学识、技术和能力的起点标准,执业资格是指政府对某些责任较大,社会通用性强,关系公共利益的专业(工种)实行准入控制,是依法独立开业或从事某一特定专业(工种)学识、技术和能力的必备标准”。显然执业资格考试更具有垄断性,所以也成为人事部考试的主要发展方向。但作为政府收费的考试,其合理性如何是值得研究的。

    考试收费在一些发达的市场经济国家中也存在。如美国,在美国的很多职业都要经过考试取得从业资格。律师、会计师当然要考试获得资格,连卖房、当经纪人都要参加考试,获取资格。但一般来讲,这些考试都不是政府部门举办的,而是各种协会自己举办的。比如美国的管理会计师(CMA),其考试是由管理会计师协会(Institute of Certified Management Accountants,简称ICMA,直译为“被鉴定的管理会计师协会”)管理的。该协会提出应考资格、考试科目、级考试的时间和地点并规定了考试费用:一般考生,每科目每次考试费用为60美元;美国大学四年级或研究生,每科目为30美元;美国大学专任教师,第一次考试不收费,第二次以后各科目收费30美元。在美国境外地点应考者,不论应考科目多寡,共加收25美元[23]。

    在美国的高考也是由民间机构举办的,比较成规模的是SAT和ACT这两种高考形式,一年举办多次,学生可以多次参加考试,以最高分为准。

    德国的制度与美国不同。按联邦规定,在342项职业中,法律、医学、食品化学、教师、牙医、兽医、制药等专业实行国家考试,在联邦规定的框架下,由各州政府相关机构负责实施;其余的职业,国家规定其从业标准,以市场为导向,由各行会、商会、企业和培训机构等组织实施。各职业资格的取得又按各专业的特点去进行,不搞一刀切[24]。由于德国上大学是免费的,连要通过国家级考试或政府官方承认的再教育,都可向政府提出培训资助。最高政府资助达11200.6欧元(其中30.5%政府无偿;69.5%为无息贷款)[25]。所以,国家考试也是免费的。

    我国目前的职业资格考试制度设计上更多的是参考了德国的制度,不同之处第一是所有的考试都收费;第二是国家考试的范围太宽。德国在342种职业中实行国家考试的只有6种,不到2%。而现在人事部的考试项目已经多达34种,而且其中执业资格考试就多达19种,而国外通行的医生、律师等还不在其内,目前是由各有关部门自己组织的。在中国目前实行美国的办法条件还不成熟。美国的各种协会都是由会员民主管理的,这要有长期健全的民主制度为前提条件,我国社会的民主制度要建设得达到这种程度还要相当长的时间。在目前条件下,放手由民间组织这类考试,会有公信力不强的问题,目前条件不成熟。但是目前这种由政府代替市场,由政府收费举办资格考试的办法实在是一种不伦不类的体制。说穿了,其原则就是怎么做有利于政府,就怎么做。

    目前在教育部的18项考试考务费中,有4、5种是对在校生收取的,在校生没有收入,又都交了学费,还要再教考试费,实在是没有道理。

    与考试考务费相关的是,考试主管单位编纂和发行有关“辅导材料”作为自己的专利,谋取巨额利润,这种情况国外政府机构大概是没有的,这是中国政府机构的“专利”。这种收费是不列入政府收费目录的,但参考者是不能不购买的,这种前必须要花。政府部门以此方式赚钱实在是利用职权,这是一种黑钱,即为不合理。

3、检验检测费。

    检验检测费涉及10个部门,所有的检测项目加起来共计70项。涉及比较多的部门是:质检部门和农业部。质检部门有检验检测费48项(包括计量项目),其中进出口方面的有16项,大部分是国内检测项目。农业部有检测项目11项,其中涉及进出口4项,8项为国内检测项目。目前在检测方面的收费项目是否合理值得研究。

    本人与美国农业部经济研究局合作十几年,其中考察过美国农业检测的各个环节。美国对农产品的质量检测基本分为粮食类、蔬菜水果类和肉类三类质量检测。所有检测机构和人员全部是联邦农业部派出的工作人员。

    对肉类的质量检测由农业部食品安全监督管理服务局(FSIS)负责。该局依据《联邦肉类检验法》、《禽类产品检验法》和《蛋制品检验法》,对全国国内生产和进口的肉类(不含野生动物肉)、禽类、蛋制品(不包括带壳的蛋)实施从生产到加工以及标识上市全过程监管。FSIS的9000多名人员中,有7300多名联邦检查员,驻扎在全国6200多个经注册的畜禽加工厂中,负责产品质量安全监督检查工作;而食品药品管理局则只是通过不定期的检查来实施监管。《联邦肉类检验法》规定,每年从国库中拨款300万美元用于支付肉类产品的检验费用;《禽类产品检验法》和《蛋制品检验法》也均规定执行法律所需要的检验费用均由财政预算拨款支付。2005财政年度,FSIS的预算为9.52亿美元,其中8.28亿美元用于检测费用。此外,联邦检查员的费用以及取样、专业培训的费用也均由国家财政预算支付。

    对粮食产品的检测,我考察过联邦农业部派驻在港口的检测机构。美国政府规定对出口谷物必须进行检验,联邦谷物检验检疫局派10名左右专业技术人员长驻每个粮运码头,不仅定时定量对出口谷物进行检验(为有利于有关品质方面争议的解决,出口样品至少保存90天),而且监督该码头收储装卸生产的全过程。粮食检测机构都所有出口的粮食全部检测,用他们规定的方法进行抽样,然后对杂质、水分和一些其他指标作出检验结果。对出口的粮食检验都按数量收费。对国内销售的谷物,如接受用户委托,也可进行检验。这种检验也是收费的。美国的粮食检测中还有一项业务是收费的。就是对粮食检测仪器要定期进行校正,并且对有关人员进行培训,这种培训是收取一定费用的。

    美国农业部对蔬菜的生产及分类包装有严格的规定,对蔬菜水果的质量检验是由美国农业部派驻在批发市场的工作人员进行,美国农业部对蔬菜的生产及分类包装有严格的规定,检查人员主要采取随机抽样的方式,对部分农产品的内在质量进行检测。这种检测不收取费用。

    德国的检验检测机构和体系,可以分成三个层次,第一层次是企业自我检测,第二层次是中介机构检测,它可以受政府、企业、行业、协会等委托从事检验业务,收取一定报酬。第三层次是政府检验检测,不收取费用[26]。

    在发达的市场经济国家,有许多独立的检验检测机构,这些机构实际上是一种中介机构,这些中介性检验检测机构是靠服务来收费的,其前提条件是检测的质量和服务的周到。政府的检测是带强制性的,所以不能收费。

    按照国家物价局、财政部1992年制定的《产品质量监督检验收费管理试行办法》规定:除了对企业和产品进行的抽查性检测不收取费用外,其余的检测都要收取费用。该办法还规定了收费标准,所收费用包括了“材料费、水电燃料费、检验用房维修费、仪器设备折旧费、仪器设备维修费、管理费六项”。其中的管理费一项具体内容不祥,但可以把人员工资都包括在内。这样检验费几乎就包括了全部成本,除了建设办公用房的初始费用。这种政府的检测费用与美国、德国政府检测免收费用的做法差距太大。这等于是把负担完全转嫁给企业和消费者,在企业和消费者已经交税的情况下,这种做法是根本不合理的。由于我国的许多质量检测是在市场经济发展的过程中建立的,机构和人员开始都得不到充足的财政经费,收取一些费用是可以理解的。但把此作为常态,就很成问题。这等于是在实行行政管理的过程中向被管理者收费,这是极不合理的。

4、交通收费。

    交通收费是一项比较特殊的收费。特殊之处在于,这是历史最悠久的收费之一,即使是在收费很少的计划经济时期,交通收费就一直存在。其存在原因在于:所收费用专门用于交通系统的建设和维护。费与税的区别就在于,税收上缴财政后,再由财政分配给各个领域和部门,而收费则是专款专用。这是交通收费存在的基本原因。

    目前我国存在的交通收费有:第一类:公路养路费和航道养护费,这是对所有的车(船)都收取的费用。第二类:对营运性车船收取的费用:公路运输管理费,水路运输管理费;第三类:道路通行费,包括过桥费和过路费。

     (1)公路养路费和航道养护费目前是由地方交通部门收取的。不知道地方收取的费用与交通部有没有上缴关系,该费种的收取与支出目前存在何种利益环节,所以本文不对这些未知环节作评论。但这类收费目前存在与车船税重复征收的问题。车船税的纳税人是机动车、船使用者,养路费的缴费人也是机动车、船使用者。政府为车船使用者支出的主要费用有两个方面,一是修路(包括水路),二是治理空气污染。如果把车船税改成空气污染税是比较合理的,但对不同标准排放的车船应有不同的收费标准,如电动车没有污染排放,就应该免收。

    (2)公路运输管理费,水路运输管理费目前存在的问题是:一方面,这是对营运性车船专门收取的费用,这种费用是用来修路和航道的,叫管理费是不合适的。二是对于已经交了公路养路费和航道养护费的营运性车船涉及重复收费。按照交通部等部门1991年的《公路养路费征收管理规定》养路费与公路管理费是一回事,两种费只征收一种。但不知从何时起,养路费与公路管理分开收,经营性机动车还要交公路管理费[27]。实行养路费费改税必须包括公路养路费、航道养护费,还必须包括公路运输管理费,水路运输管理费。其实最应该费改税的是公路运输管理费和水路运输管理费,这种费是按率或者按吨位征收的,实际上就是一种专门的税种。

    目前,交通部门还收取3种政府性基金:港口建设费、公路客货运附加费、水运客货运附加费。其中港口建设费和水运客货运附加费是缴入中央国库的,公路客货运附加费是缴入地方国库的。港口建设费和水运客货运附加费都是用于港口建设的资金,公路客货运附加费是用于公路建设的资金。所有这3种收费也是针对营运性机动车和船只的。除了国外船只外,营运性机动车船也存在重复缴费的问题。如果实行燃油税,也应一并考虑取消这几种政府性基金。。

    (3)车辆通行费是多年来反映最为强烈的乱收费种类之一,其根源还是在于我国的收费公路管理办法过于简陋。

    收费公路,尤其是高速路收费确实是很多国家在公路大发展时期施行的一种过渡性办法,以弥补财政资金的不足。从美国等国的高速公路收费发展历史可以看出这一规律。美国在第二次世界大战后开始大规模修建高速公路,由于政府财政资金不足,于是允许所建高速公路收费,截止到1957年共建收费高速公路5219公里。进入70年代之后,在公路使用者税收收入增加和许多公路偿还完债券本息的情况下,收费公路建设降温。美国1975年有近3680公里收费高速公路并入州际公路系统,成为免费公路[28]。目前,虽然联邦政府又开始鼓励私人投资高速公路,但收费公路数量极少。

    法国是从50年代开始,为了快速发展交通,实行了高速公路收费办法,几十年来,变动主要在收费公司的产权方面进行,若干年允许私人公司进入,若干年限制私人公司进入。目前法国公路网总里程大约为100万公里,高速公路为8900公里,其中6705公里的高速公路采用特许经营方式建设管理,2195公里为非特许经营[29]。法国规定:通行费收人的55%用于偿还本息,25%用于养护和管理,19%支付税费,l%用于新建高速公路[30]。

    日本有1.2万公里的高等级干线公路,其中绝大多数是收费公路,另外还有超过700公里的城市收费快速路。1952年,日本政府颁布了《公路建设特别措施法》,允许利用财政资金和贷款修建道路,然后通过收费收入偿还贷款。日本收费公路在发展初期,每条道路的收费费率均按照偿还道路造价的原则单独制定。1972年,日本开始对国家高速公路系统的收费收入进行交叉补贴,各城市高速公路在所在地区的范围内独立进行交叉补贴。交叉补贴是指不考虑单独路段的造价和交通量大小,而是根据整个路网的融资能力确定所有收费道路均应采用的收费标准。日本有关收费公路的立法明确规定了偿还原则,并把它作为确定收费费率的主要考虑因素。偿还原则是一种造价完全补偿政策,要求用户承担高速公路的全部费用,包括建设费用、取得公路用地的费用、运营和养护以及融资的费用等,从而使收费公路发展对政府财政的依赖程度最小化[31]。日本法律规定:在还清债务后,应停止收费[32]。

    对照这几个国家的经验,我国应该进一步完善收费管理的规定。一是要实行按片的交叉补贴政策,可以城市或以省为单位来统一收费标准。目前一些地方的收费公路中的争议,与没有建立交叉补贴政有关,如北京的机场高速路收费早已还完贷款,但在全市范围看,许多高速路贷款还未还清,所以应该继续收费,但是我国目前还没有交叉补贴政策规定。二是严格实行偿还原则,现在公路法中有偿转让公路收费权的规定值得重新考虑,这种办法是允许公路经营公司赚钱的,不符合公路是公共产品的性质。收费公路的管理单位必须是非盈利的,应该考虑借鉴日本的偿还原则,在偿还完贷款后停止收费。三是对公路收费有严格的监督,所有收入都要进入财政账户,对支出要有明确规定:还款比例,维护比例、管理费比例等都要有明确规定。收费公路的收支情况应由审计部门审计,并向社会公布。这对于限制公路管理部门的部门利益及公路管理公司的盈利企图至关重要。

5、工商收费。

    在现行的工商部门收费中值得讨论的有:个体工商户管理费;集贸市场管理费;企业登记注册费。

    前面已经介绍过,个体工商户管理费和集贸市场管理费都是在80年代初开始收取的。当时,市场经济体制刚开始建立,个体工商户的管理和集贸市场的管理业务都是新业务,管理人员也都是非公职人员。这支队伍如何养,财政没有钱,所以允许各地收费,以养活这些业务。这在当时条件下是有其合理因素的。但是现在,国家的财政状况大为改善,个体工商户和集贸市场的管理人员大部分都已经是公职人员(有的是公务员编制、有的是事业编制),那些临时人员也有条件逐步退出历史舞台了[33]。这时,再从被管理对象收取管理费,实在是说不过去。查查世界规范市场经济体制国家,没有一个国家有类似性质的行政收费,所以应该尽早让个体工商户管理费和集贸市场管理费退出历史舞台。2006年北京市人民政府于3月31日实施了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的意见》,其中规定:停止收取集贸市场管理费和个体工商户管理费。停收两项费用,每年可为征收对象省下两亿多元[34]。据说四川、天津也已经取消了这两项收费[35]。

    在国家工商行政管理局对《关于个体工商业户管理费收支的暂行规定》的补充规定中有这样的规定:“国家工商行政管理局对个体工商业户管理费的提成,应从(83)工商字第91号文开始执行时算起,按县级工商行政管理部门收取的个体工商业户管理的百分之一提取。此项提成款暂由各省、自治区、直辖市工商行政管理局收缴代存,待全国个体劳动者协会筹备组织成立时,由国家工商行政管理局另文通知上缴”。在《2004年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》中明确规定:个体工商户管理费和集贸市场管理费是缴入中央和地方国库。难道现在财政部和国家工商总局还缺这点经费吗?笔者认为:不要因为这纯粹的部门利益而阻挡市场经济体制的规范。

    企业登记注册费,这是一种各国普遍都收取的费用[36],但中国工商部门按企业注册资金额的比例来收取的办法,还基本上找不到类似的国家。

    在美国,各州政府收取的企业注册费不尽相同,介于几十美元到几百美元之间。以在犹它州注册有限责任公司为例:初始注册费为52美元,年度续注12美元,名称检核22美元,商标登记22美元。加上其它杂项支出,总体费用大约为150美元[37]。

    在香港公司注册费中政府收取的是:注册处宣誓及注册费用1,720元,税务局商业登记证年费2,600元,加上印花税共计4,435元。如果找服务公司代理注册,加上政府收费,在优惠后,共收取8000元[38]。

    我国工商局规定的按注册资金收取注册费,实在是没有道理,因为,不论公司注册额的多少,公司的注册手续基本都是一样的,除非是注册不同类型的公司。所以按注册金额收费是不合理的,应该予以改正。

6、事业单位收费。

    有许多政府部门赋予下属的一些事业单位某项行政管理权,或者把某项收费权赋予下属事业单位。在《2004年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》中许多收费项目就是由事业单位收取的。除了行政事业性收费项目目录之外,一些事业单位还在收取经营服务费。在2001年《财政部、国家计委关于将部分行政事业性收费转为经营服务性收费(价格)的通知》中共涉及13个部门的至少16项收费由行政事业性收费转为经营服务性收费。在通知中还特别强调:“上述行政事业性收费转为经营服务性收费(价格)后,其收入不再作为预算外资金,也不再上缴财政专户实行“收支两条线”管理。执收单位应按照国家有关财政制度规定,将经营服务性收费纳入单位财务收支统一核算和管理”。收费改性的根据是1999年国务院有关部门制定的《中介服务收费管理办法》(计价格〔1999〕2255号)。其实,在所涉及的各事业单位中,只由公证处在2007年《公正法》颁布后转为中介机构,其余的全部都还是政府部门或部门下属的事业单位。从列入的16项改变性质的收费项目中可以看出这些收费确实具有中介服务的性质。这就涉及一个重要的原则问题:政府部门是否应该搞经营性的中介服务?

    政府的经营性服务收费,在市场经济发达国家都是指那些政府办的经营性服务单位收取的费用,如城市的公用服务事业:燃气、自来水、公共交通、电信、邮局以及公办的学校、医院等。政府的其他行政和事业单位是不得收取经营服务性费用的。显然,2001年《财政部、国家计委关于将部分行政事业性收费转为经营服务性收费(价格)的通知》是不符合市场经济条件下政府的正常行为的,严格的讲,这也是违反《行政许可法》有关规定的。实际上,这个文件所列举的收费项目如果不能进入行政事业性收费项目目录,都应该取消。2007年天津市政府在清理整顿行政事业性收费中,就把4项经营性收费转为行政事业性收费,包括:建设部门收取的供热工程建设费,劳动和社会保障部门、人事部门收取的劳动人事关系档案保管费,教育部门收取的剑桥少儿英语等级考试考务费,档案管理部门(各级档案馆)收取的利用档案费[39]。

    但目前,一些地方政府已经把一些不符合《行政许可法》规定的收费项目改变成经营性收费项目,这是一个值得关注的问题。如江西省2003年根据《江西省发展计划委员会江西省财政厅关于发布2002年江西省行政事业性收费政府性基金项目及标准目录的通知》由行政事业性收费转为经营性收费的项目就达51项。江西省的上饶市,市本级事业单位经营性收费项目从2000年的8项到2004年的40多项,短短5年时间增长了5倍多[40]。安徽省阜南县列入《经营服务性收费一览表》中的收费项目涉及15个部门,共有105个经营服务性收费项目[41]。在2003年公布的《河南省经营服务性收费 (价格)项目目录》中共有经营服务性收费项目86项(不算教育收费)。其中属国家计委立项并制定标准的26项;国家计委立项,省计委制定标准的30项;省计委立项并制定标准的30项。详细研究这些经营服务性收费,发觉该规定没有区分政府办的公共服务性收费(如学校、医院、邮政、电信及城市公共服务如电力、环卫、燃气、自来水等)与中介服务收费。在该规定中把一些政府部门的服务业列入了经营服务性收费项目。可见,在《行政许可法》颁布后,把行政事业性收费改为经营性收费已经成为一个政府乱收费的新动向。

    现在不少地方的中介服务机构使政府办的,所以一些经营服务费实际上使政府部门在收取。这种情况在县一级政府更为突出,不少中介服务机构,就是在政府有关部门挂一块牌子,于是服务就收费。工商、税务、建筑、国土等许多县级单位都是如此。在县级的一些中介服务机构面临人才少,业务少,但又不能不办的情况,于是就由政府有关部门来办这些中介业务,于是收费也就理所应当。这其中有合理因素,但政府部门收取经营服务费确实是违背规范的市场经济原则的。

    对于事业单位乱收费的原因,一些地方在清理乱收费问题时认为:“由于很多单位和部门办公经费不足,基本建设经费拨付不到位,有相当数量的行政事业单位的人员工资是依靠收费和罚没款来解决的。“收费养人”导致乱收费案件的发生[42]。”目前,各级国家机关中除了正式列编财政供养的事业单位外,还有一大批自收自支的事业单位。财政供养的单位财政经费不足,而自收自支的单位更是要自己挣钱养活自己。这些单位于是就创造出许多经营性收费项目。对于大多数自收自支的事业单位,相当一部分是靠中介服务来收取费用。也有不少单位以单位的牌子组织会议,取得一些收入。在这些单位,创收就是单位生存的基础。完全自收自支的事业单位确实是中国政府的一个创造。在美国,一些政府的研究单位可以接受社会和企业研究课题,作为经费的一种重要来源。但是完全自收自支的政府事业单位,这似乎是其他国家所没有的。

     为了部门利益收取费用,一些地方的事业单位竟然可以干出完全非法的勾当。据新闻报道:山西省疾控中心2005年经会议研究决定,对原生物制品供应站进行调整,确定该省二类疫苗全部由北京华卫时代医药生物技术有限公司经营,每年交给省疾控中心380万元。2006年7月山西省运城发生乙型脑炎,全市进行疫苗接种,全部用华卫卖的产品。该产品出厂价9元/支,省、市、县中间环节层层加价,最后的购买价为28元/支。华卫每支可赚取7元,实际接种192万支,华卫在运城脑炎中就赚取1344万元。而另一个企业的乙脑疫苗,以16元/支,却根本买不动,市场完全被华卫企业所垄断[43]。在这一案例中,可以看到,直接接种疫苗的是乡镇和街道一级,省市县三级层层加价没有任何道理。在很多政府的公益支出中都存在类似做法,这种加价算不算行政收费?显然,其中的问题多多,还要有许多具体的制度去规范。

7、协会收费。

    在中国,各种协会目前基本上还是各级政府和有关部门办的。在中央一级,有全额财政拨款的部级协会,如中国残疾人联合会、中国红十字会等;也有一些由国家部委改革后建立的协会,如轻工业联合会、纺织工业联合会、机械工业联合会等等,还有一些是全额财政拨款的协会、学会,如中国农学会、中国经济体制改革研究会等。但大量的中央级协会及所有地方办的协会是没有财政拨款的。在没有财政拨款的协会中,还有一些是由中央编委批准的自收自治的事业单位。名义上都叫协会、学会,好像都是民间社团,其实单位性质和经费来源有很大差别。

    在行政性收费方面,除了《社团管理条例》规定收取的会费,确有一些协会被上级主管部门授予了专项收费权。所以协会收费问题主要有两个方面的问题:一是会费的收取。二是利用行政权力或垄断权力收取的费用。

    会费问题。如果作为一个自愿加入的民主管理的社会团体,其会费收取标准和如何支出是由会员民主讨论决定的,有意见也可以在会上提出要求修改,或者自由退出。但我国的几乎所有协会都是“官办”的,协会都挂靠在某个政府部门,协会领导实际上由政府来决定。所以会费的收取标准和如何支出,会员很难有决策权。甚至个人连是否加入的选择权都很有限。如重庆诗仙太白酒业集团董事长向市委书记反映:有67个协会要求他加入,他选择加入了39个协会,每年要支出上百万元的会费[44]。但这只是他向市委书记发牢骚,在会后他是不会退出这些协会的,也不会不交会费。因为这都是一些政府部门办的,不加入将来找有关部门办事可就困难了。这是中国目前的社会制度决定的。

    再如,四川达州市的一个市民2007年2月反映,他在办驾驶证时被强制交两年协会会员费,不交不给办证。民警在网上答复:“驾驶员安全协会是一社团组织,是否入会完全自愿。如车管民警要求入会后才能办理车管业务是完全错误的”。并指出,可以找某某退费,也可以凭协会收费票据到交警支队政工科投诉解决[45]。这种在办证时强制交会费的做法是违法的,民警答复虽然可以解决,但是看来在当地,这种情况还很普遍,单位并没有追究责任人。随着法制建设的完善及公民法制意识的提高,这类明显的强制交会费的情况会逐步消失。

    据说,北京市律师协会每年向律师事务所收取年费10,000元,向律师个人收取年费2750元(以前每年收4000多元,近两年降了)。北京市有1000多家律师事务所,有1.2万名律师。粗略计算,一年北京市律师协会有5000万左右的收入。从网上看,北京市律师协会有工作人员好几十人,在西城区还有一座自己的办公楼,可见其经费宽裕的程度。虽说律师是高收入行业,但如此交费,而又缺乏民主管理的制度,交费者肯定是有意见的,但不加入律师协会还不行,一旦发生问题,很难解决。

    以上缴会费的三种情况,其实都是以行政权力来收取会费。同时,从中也可以看出我国政治制度不完善的不同层次的问题,这些问题有的容易解决,有的较难解决,要等待很长的发展过程。

   协会收取的行政性收费。

    例一、消费者协会3.15认证标志。按照该协会网站的自我介绍,中国消费者协会于1984年12月经国务院批准成立,是对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的全国性社会团体[46]。实际上,中国消费者协会是一个被称为“协会”的消费者权益维护机构,在工商局内部是一个事业单位。长期以来消协一直是一个自收自支的单位,除了向国家有关部门要一些经费外,还要自己创收[47]。3.15认证标志起于2000年3.15日。“设立标志的初衷不是为了产品质量认证。真正的目的主要是解决消费者投诉以后索赔难的问题,就是想让消费者明白,买了有“3.15”标志的产品,意味着出现纠纷首先可以从企业提供的一笔保证金里得到赔偿。但到后来,‘3.15’认证标志几乎成为了中消协最后的可以筹资的手段了[48]。”2001年以前,3.15认证没有出现过问题,但后来质疑不断,直到2006年的“欧典地板”事件达到了顶峰。欧典地板是连续6年被允许使用“3.15”标志的企业。但这家在国内生产地板的公司,却在公众面前宣传自己公司拥有的是德国身份。此事在2006年3.15晚会曝光后,对中国消费者协会声誉产生了极大的负面影响。到2006年仍在使用3.15标志的企业有24家。这些产品或服务的认证有效期都是两年。此后,消协公开表示“3·15”标志认证工作已经全部停止,对于已经认证的企业都做了善后工作。目前部分企业仍会使用“3·15”标志,不过到约定好的期限后,都会停用[49]。

    欧典地板事件对于消协来讲也是一件好事。中消协从2007财政年度开始,全年所有的运营费用将从中央财政拨付的750万元资金中支取[50]。

    例二、卡拉OK版权收费。在中国加入世贸组织后,一些国家对中国最大的意见之一就是知识产权的保护。卡拉OK就是涉及知识产权保护的一个令人关注的领域。多年来一直有国内外的知识产权人就卡拉OK的侵权问题提出诉讼。但一直没有好的解决办法。2004年底国务院颁布了《著作权集体管理条例》。2005年底,国家版权局批准成立中国音像著作权集体管理协会(筹),并报民政部办理社团登记手续。之后,中国音像著作权集体管理协会(筹)开始拟定《卡拉OK经营行业版权使用费标准》并上报国家版权局。国家版权局于2006年8月20日至9月20日将该草案向社会公布,广泛征求了有关各方的意见。并根据社会反馈的意见,建议中国音像著作权集体管理协会(筹)和中国音乐著作权协会对原草案进行了适当修改。而后国家版权局予以公告施行。按照《卡拉OK经营行业版权使用费标准》每间包房每天收取12元版权使用费[51]。

    在此期间,文化部的文化市场发展中心经文化部批准推出了“全国卡拉OK内容管理服务系统”,对卡拉OK版权收费提出了不同的方案。在社会上形成了两个政府部门对卡拉OK版权收费的不同声音[52]。政府不同部门公开吵架,这种事例实在少见。而其中涉及由哪个部门主持收费,很显然其中暗含利益之争。

    为什么卡拉OK的版权收费如此引人关注,核心是涉及的金额巨大。现在世界各国歌曲演员与词曲作者的收入是无法相比的,一首歌曲在由歌手唱红后,歌手的年收入可达几百万甚至上亿,但词曲作者收入极少,用“九牛一毛”来形容是十分确切的。与此相关,音像制品的收入极高,其中基本上是归出版公司和演员,与作者关系不大。有人估计如果对卡拉OK收版权费,在全国数额可达数十亿甚至上百亿元。如果协会按20%提取管理费,总数也有几亿元,甚至上20亿元。

    国家版权局亲自组建中国音像著作权集体管理协会,并授予其收费权。这种收费虽然不是行政收费,但这个协会是挂靠在国家版权局的,使人明显看到其中的利益关联。在国家版权局亲自组建中国音像著作权集体管理协会之前,国家版权局已经有一个中国音乐著作权协会,但这个协会只能受词曲作者的委托来维权,而不能为音像出版公司维权。另有一个中国音像协会,可以作为著作权集体管理组织,但这个组织可能还没有申请作为著作权集体管理组织,更重要的是中国音像协会没有挂靠在国家版权局。于是,国家版权局就亲自组建了中国音像著作权集体管理协会(筹)。这种作法为部门争利的意图过于明显,实在令人对国家版权局感到失望。

    在这个收费方案中最大的问题是按包间收费,无法统计使用的是那个著作权人的作品,所以也不可能按照使用多少付给相应费用。文化市场发展中心推出的“全国卡拉OK内容管理服务系统”,可以按卡拉OK对著作权人的使用情况作出详细统计,这样就可以根据使用数据给著作权人(分为出版商和词曲作者)使用费。

    到目前为止,民政部一直没有批准中国音像著作权集体管理协会。国家版权局在公告《卡拉OK经营行业版权使用费标准》时曾宣布: 在中国音像集体管理协会(筹)没有完成社团登记程序之前,暂由中国音像协会代为行使[53]。目前的情况是:文化部文化市场发展中心和中国音像协会将合作成立“天河公司”,并在各省设立分公司,开展卡拉OK的曲库管理和版权收费工作[54]。其现在设想的收费标准是:安装‘卡拉OK内容管理服务系统’的业主,应以4元(包含25首歌曲)为基础,按每首歌0.12元的标准付费;没有安装系统的业主,每天每个包厢付费10元[55]。这种收费标准也有强行征收的含义:不管是否使用都要交4元/间、天,不安装系统的一天收10元。

    这个实例告诉我们,挂靠在执法部门的协会收费,收的虽然不是行政事业费,但在交费者和其他人看来,这种收费与交行政事业费是一样的。在公布的收费方案中不论哪种方案都有强行征收的含义。作为一个民间社团和公司,它是没有这种权利的,这种征收方式来源于其政府背景。而且这种收费还不用上缴财政,执法部门更是收费的受益者。在国家版权局下挂的各类与版权相关的协会有好几个(如版权协会、音像著作权协会、文字著作权等),都有版权收费。看来国家版权局在版权管理中确实成了受益者,得到了实实在在的物质利益。这是完全背离市场经济公平管理基本准则的。而对这类问题,相关管理部门还未提出任何对策,这才是最令人担忧的。

    在我国协会收费(除了会费)都是由政府部门发文确定的收费权,并且制定了收费标准。如卡拉OK版权收费。还有中国国际象棋协会所收取的“国际象棋地方等级证书收费”,其标准是由国家体育总局棋牌运动管理中心有关文件(体棋牌字[2004]208号)所具体规定的。湖南省锅容管特管理协会所收取的特种设备设计、制造、安装、改造、维修、充装、检测检验评审服务等收费,是由湖南省物价局所批准的。有关部门的一项初步统计显示,截至2007年7月,全国涉及行政收费法律文件总共约7600件。而严格意义上的法律只有30多件,行政法规规章有400件左右。余下的7100多件,都是被俗称为“红头文件”的部门和地方规范性文件[56]。按收取单位的性质划分,有大量的收费是由协会和其他一些机构承担的;按经费上交途径看,有一些是上缴财政的(或者按规定应该上交财政的),但不少是不用上缴财政而由收取单位自留的(经营服务性收费)。这些不由政府行政事业单位收取,或者不上缴财政的收费,实际上目前并不在收费管理的范围中,是政府收费管理的盲区。

    协会是社会团体,协会收费从法理上讲应该是收费者与被收费者双方的自愿行为。而我国的许多协会收费是由政府发文规定的,实际上一种强制性收费,带有行政管理的性质。所以,行政收费的范围应该包括:一方面,由政府行政事业单位收取的一切费用(不管是行政收费还是经营性收费)都应视为政府收费;另一方面,那些由政府部门发文收取的费用,不管是政府部门直接收取还是有其他单位收取(如协会),也都应视为政府收费。

8、乱收费。

    乱收费是指没有经过批准的非法收费行为。按理,乱收费不应列入行政收费的范围。但是乱收费的存在于行政收费的整个环境有关,行政收费多的地方,乱收费也就多。法制环境差的地方乱收费也多。目前,反映比较多的乱收费一般都出现在基层。但一些大城市也有乱收费的问题。

    例一、湖南省桃源县工商局收取“保护费”。2006年2月20日晚,中央电视台《焦点访谈》栏目报道了这个事件。该县工商局工作人员介绍说,“保护费就是说,一年之中,从个体户中收一定的资金,你这个个体工商户有了什么事情,我们工商人员就可以为你说话,为你撑腰[57]。”

    例二、江西九江质监局赤裸裸收取商户“保护费”。2007年1月中旬,九江县质量技术监督局召集该县的钢材经营户开会,要求大家交纳所谓的“技术服务费”。很多经营户当场表示负担不起,质量技术监督局有人说,“如果我们三天两头去大家的店里检查,你们也开不成店”。技术监督局要求每个店每年交5000元的“技术服务费”。一位叫吴金水店主告诉记者,去年他以每家钢材店交纳1000元的标准交了“技术服务费”,安然度过了一年。

    例三、一些部门现在已经不敢直接收费,而采取间接的办法取得好处。北京市的一些企业反映,地方税务部门要求单位到指定的公司购买税控发票机,一台要4000多元。并且为了维护该机器,每年还要给该公司交800元服务费。不知道税务局与该公司是何种关系。这种明目张胆的官商勾结,竟然出现在北京,可见全国各地的这类情况还是非常普遍的。

    例四、交警乱罚款。湖南郴州境内一段不到25公里的高等级公路上,限速标志牌和雷达测速牌达40块之多,有的地段甚至限速20公里,叫成千上万司机吃罚单。瞭望》点名曝光吉林省公主岭市公安局的行径:规定把民警派发罚款的10%作为奖金返还给个人,20%返还给罚款的基层单位。  2006年,该局罚款收入高达1600多万元,仅交警罚款就有1100多万元。财政部将罚款收入全部返还,局里再将其中110多万作为罚款奖金往下发,50多名一线交警人均2万元,罚款最多者拿到了5万多元[58]。

    以上这些乱收费都是以营利为目标来执法,或者说以执法为手段来盈利。乱收费现象的存在在一定程度上反映着行政收费的不合理性。如果不许政府收费,许多乱收费的情况都将无法存在。

9、政府性基金。

    按照《财政部关于发布2004年全国政府性基金项目目录的通知》共有33项政府基金。其中有18项是2005年底到期。但到2006年1月,财政部又发文:除陕西省帮困基金政策执行到2005年12月31日,从2006年1月1日起停止征收该项基金。鉴于其余17项基金情况比较复杂,一些问题尚须进一步研究,故将其原有政策执行期限延续至2006年底。财政部将继续征求有关方面意见,并对上述17项政府性基金进行更加深入的调查研究,提出处理意见上报国务院,待国务院批准后按新政策执行。

    18项政府基金执行到2005年底,是2002年《财政部关于公布保留的政府性基金项目的通知》中规定的。通知中还提出:“没有明确征收期限的,除法律、国家行政法规规定的以外,原则上征收期限最长不超过5年”。“今后除法律、国家行政法规规定外,国家原则上不再审批新的政府性基金项目”。

    目前,已经进入了2008年,但那17项基金何时停收还是未知数,而且,其他的基金按财政部规定有不少到2007年底也到期。在《财政部关于发布2004年全国政府性基金项目目录的通知》中只有5项是超过2007年底的。看来部门利益的代表发言权很大,那17项执行期为2005年底的基金,不但2006年底没有取消,2007年底也没有取消。看来,围绕部门利益的斗争还将是长期的。

三、解决行政收费问题必须对政府进行全面改革

    1、澄清解决行政收费的思路。

    虽然自80年代以来,中央政府就出台过一些治理行政收费泛滥的政策,但基本上是治标不治本的办法,没有从根本上触及其形成的制度根源。1999年,朱镕基总理在政府工作报告中指出:要进一步完善财税体制改革,重点是全面清理和规范收费,逐步实施“费改税”。各部门也研究和制定了费改税的一些方案,但除了农村的费改税,其他方面基本没有进展。费改税总体上没有抑制行政收费的发展势头。

    要治理行政收费必须限制政府的权利。在新一届政府上台后,出台了限制政府权力的法律:《行政许可法》。2003年《行政许可法》颁布,并于2004年开始实施,从根本上治理行政事业性收费的行动开始启动。2004年底财政部、国家发展改革委为了贯彻行政许可法,取消了103项行政审批等收费项目[59]。但按照2004年的收费目录,中央政府批准的政府基金项目还有33项,行政事业性收费项目还有305项。地方政府的收费项目由于计算方式的不同,有的有几百项,有的多达上千项,如广西自治区 统计,截止2007年4月30日,广西行政事业性收费项目共有4951项,其中中央项目3964项,自治区项目987项。在进行清理后,保留的收费项目有4682项,其中中央项目3963项,自治区项目719项[60]。2007年,国务院行政审批制度改革工作领导小组依据《行政许可法》的规定,组织对国务院部门的行政审批项目进行了新一轮集中清理。决定第四批取消和调整186项行政审批项目[61]。随着所取消的行政审批项目,也还将有一批新的收费项目被取消。但是行政事业性收费还是项目众多,数额巨大。清理和取消行政事业性收费的任务还将是长期而艰巨的。

    从本文前面对行政收费项目的具体分析可以看出,现存的行政事业性收费及政府基金中还存在大量的问题,除了这些收费项目本身存在的问题,还出现了一些新动向,使得解决这一问题更加复杂。

    第一、目前的行政事业收费中有相当一部分不符合市场经济规范。如数量众多的证书工本费和考试考务费大部分应该取消;交通收费中养路费(包括公路水路)、管理费应该实行费改税,道路通行费应该提高征收和支出的透明度;工商部门的个体工商户管理费和市场管理费应该尽快取消,企业登记注册费不应该按注册额收取。其他一些部门的收费中也存在各种各样的问题,亟需进一步规范和清理。

    第二、行政收费正在向事业单位和协会的收费演变、扩展。我国把政府部门分成行政单位和事业单位,但不论是行政单位还是事业单位都可以收费。现在,不但是一些政府事业单位在行使行政职能,并收费,而且有些明明应该由民间组织收取的费用,也在政府部门的支持下强行收费,收取的虽然不是行政性收费,但来头与政府收费一样。如所列举的卡拉OK版权收费就是一个典型事例。通过事业单位,尤其是通过协会收费,已经成为政府收费中一个新的动向。因为协会收费不在行政事业性收费的管理范围,不受有关法律的管辖,所以不少政府部门在这个方面动脑筋,以增加部门的利益。

    第三、将行政性收费改成经营服务性收费,这也是行政收费发展的一个新动向。不少地方在行政收费减少的同时,大幅度增加经营服务性收费。财政部已经明确规定,经营服务性收费不用再上缴财政,不用实行收支两条线管理。所以,对经营服务性收费的监管就更成问题。从财政部的改性项目中可以看出一些所谓的经营性服务收费还是由政府部门收取的,这根本不符合市场经济体制下政府运行规律。在其他发达的市场经济体制国家,政府部门绝不可以有经营服务性收费。

    如何解决行政收费问题,目前有些权威部门已经提出了一些思路。主要有财政部的“规范非税收入”思路和全国人大的出台“行政收费法”的思路。笔者认为,财政部规范非税收入的思路和全国人大的立法规划都有值得商榷之处。

     2004年财政部出台了《关于加强政府非税收入管理的通知》,系统提出了管理各种非税收入的原则和办法。在此前,财政部对各种收费的管理思路,主要是把预算外收入纳入预算内管理。随着预算外资金纳入预算内管理的数量及比重越来越大,财政部门逐步用“非税收入”的提法代替“预算外收入”的提法,并系统提出了加强政府非税收入管理的办法。从目前情况看,财政部的规范非税收入的思路有两个问题:一是规范非税收入的内容太宽泛,主题不突出。按照财政部的定义:“政府非税收入是指除税收以外,由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。”“政府非税收入管理范围包括:行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。社会保障基金、住房公积金不纳入政府非税收入管理范围[62]。”按照财政部的这个定义,非税收入几乎包括了政府税收以外的一切收入,但其中只有三类可以算作行政收费,其他都不属于行政收费的范畴。目前问题较多、对政府行使公共职能有妨碍的主要是各种行政收费,应该集中精力解决行政收费问题。

    第二个问题是,财政部的这种做法有单纯财政观点的倾向。尤其是一些地方出台非税收入管理办法,甚至建立非税收入管理局的做法[63],让人感觉就是要一切财权都归财政部门。但财政部门也只是政府的一个部门,其管理财政的权力是有限的。比如,财政部企图全部停止政府性基金的努力就搁浅了。2002年财政部发布了《关于公布保留的政府性基金项目的通知》(财综〔2002〕33号)。文件规定:“凡已明确规定征收期限的,应当严格按照规定征收期限执行,征收期满后即停止执行,没有明确征收期限的,国家行政法规规定的以外,原则上征收期限最长不超过5年”文件还提出,“今后除法律、国家行政法规规定外,国家原则上不再审批新的政府性基金项目”。按照财政部的主张,就是要使政府性基金逐步退出。在2004年底财政部发布的《2004年全国政府性基金项目目录的通知》中又进一步规定了18种基金收费期到2005年底。但到2006年初,财政部又发文:除取消陕西省一项基金外,其他基金何时停止还要等国务院批准。一直到2007年底,再也不见进展。可见,各部门的利益不是财政部一家可以触及的。毕竟,财政部也只是一个部,与其他部位平起平坐。所以,规范非税收入也绝不是财政部一个部门可以完成的任务,尤其是清理政府收费涉及诸多部门利益,更是财政部一个部门孤掌难鸣的。因此,如果按照财政部的规范非税收入的思路,其执行结果可能就是:承认现状,继续执行收支两条线管理办法。这种办法已经实行多年,但效果并不显著,对行政收费并没有根本性触动。

    2006年1月发布的第十届全国人大常委会立法规划中有59件计划本届内审议的法律草案,其中第22项,即是“行政收费法”。“行政收费法”是否应该出台,笔者认为其必要性值得讨论。因为,按照《行政许可法的》的精神:“行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查,不得收取任何费用”。这是所有市场经济体制国家的共识。就是说,在市场经济体制中税收应该是政府的基本收入,在收税后,政府为公民办是不能收取其他费用的(除了政府办的公用服务事业,包括学校、医院)。所以,在规范的市场经济中不应该有行政收费这样的概念,更不应该为此而立法。行政收费法这种立法观念本身就不符合市场经济的规范。

    从本文前面的叙述可以看出,行政收费是我国在计划经济体制向市场经济体制过渡过程中出现的特殊现象,不但在计划经济体制中没有行政收费,而且在健全的市场经济体制国家中也基本没有行政收费。行政收费在上世纪80年代初向市场经济体制的转变过程中开始出现、蔓延、泛滥,到2003年《行政许可法》出台后开始被清理,我国目前已经进入了清理、规范、以至逐步消灭行政收费的历史过程。但这还将是一个很漫长的过程。当前我们应该进一步加大清理、规范的力度和清理、规范的速度,逐步消灭行政收费才应该是我们的目标,而决不能把行政收费法作为我们的目标,因为这样会造成许多收费合法化的结果。

    2、要进一步加深对行政收费危害性的认识。

    在市场经济体制中,与市场本身的逐利性相区别,政府必须保持中立性,即保持政府本身没有自己的特殊利益,这样才能使政府成为公共利益的代表。这是成熟的市场经济体制国家政府的基本特征。但在我国,目前几乎所有的政府部门都存在着“部门利益”,即本部门的特殊利益。部门利益是我国现阶段的一种特殊现象。在国外似乎听不到“部门利益”这个词汇,只有在中国才有这个词汇。所以也可以讲,部门利益是目前中国的特色之一。在别的国家,政府部门之间也有不同的意见和争论,但这一般是由于部门所站的角度和立场不同所至,与部门利益无关。在美国对政府部门的批评中,主要问题是:机构数量越来越多,分工越来越细,机构的寿命越来越长,但没有人提及部门利益问题[64]。

    我国在改革开放前也有“部门利益”的说法,但那种部门利益只是关乎部门的政绩,而不会带来实实在在的收入和其他物质利益。与此不同的是,目前我国部门利益的存在有着深深的物质基础:

    第一、政府收费是部门利益存在的最主要物质基础。改革开放后,许多部门的职能不断增加,但财政无法提供足够的经费,于是就采取了“给政策不给钱”的办法。所谓给政策就是允许该单位在履行职能时收取费用,这种办法的泛滥,造成目前所有的政府部门几乎没有不收费的。部门收费使得政府部门有了自己的独立于公共利益之外的经济利益。行政性收费与政府的公益性质发生了根本性冲突,其后果是,追逐部门利益成为政府部门自身发展的动力。许多政府的工作人员以是否有“利”为工作的第一目标,背离了政府公共服务的宗旨;许多部门业务发展的目标也以获利多少为判断标准。“有利”的事各部门争着做,“无利”的事各部门互相推诿。在我国,部门之间为相关业务的争斗之激烈程度是在世界上其他国家所没有的,就是因为其中涉及到部门的收费权。有些事即使国务院也难于协调。在政府部门收费的带动下公办学校、医院及其他公共服务职能单位也普遍开始了乱收费。

    第二、几乎所有的公职单位都附有创收任务,以创收给本单位职工发一部分工资性收入。

    在改革开放开始后,最先富起来的是那些体制外的人员。在当时,个体户收入在社会上是很高的,当时有一种流行的说法:“拿手术刀的收入不如拿剃头刀的”,就反映了这种体制外收入高于体制内的情况。为了解决体制内职工收入与体制外就业者的收入差距,从改革开放最早的地区开始,各单位就自己组织创收,给单位职工谋福利的现象逐步蔓延。机关单位通过办企业或用其他办法搞收入,国有企业是办内部的集体企业,以形成不用上缴国家的收入。在向市场经济体制的过渡过程中,这种情况逐步普遍化,制度化。现在,所有公职单位人员(包括公办学校医院和所有事业单位,国有企业在企业改制和税制改革后已不在之列)的工资都由两部分组成:一部分是财政拨款,一部分是单位自己组织的创收。在实行“阳光工资”后,这个问题并没有彻底解决。公职人员的工资不是全部由财政承担,而要由单位自己解决一部分,这是部门利益存在的一个重要制度基础。这种做法其实并没有政策或法律的规定,但已经形成所有单位都在实行的办法,所以应该称其为一种制度。

    第三、行政性审批过多过滥,缺乏公开透明的标准。这也成为一些部门追求部门和个人利益的一种制度基础。尤其是在部门自己组织收入给职工发钱的体制下,审批权必然成为部门利益的一个重要来源。除此之外,审批权还可以带来一些很实在的利益。利益之一是:吃请。在中国公款吃喝是世界之最,其水平之高令人咂舌。一来单位可以有钱用于此项用途;二来虽有政策规定,但形同虚设。有管理权(审批权),就有人追着请你,没有此权就没人理你。利益之二是:送礼。部门的管理权、审批权越大(涉及的含金量越高),送的礼就越贵重。这方面纪检部门也早有规定,但只有在被审查时才是问题,在大多数情况下礼品是可以接受的。利益之三是:出差待遇好。我国政府人员出差标准很低,中央和上级单位都要地方或接待方出钱安排吃住。权越大的单位,出差住得越好,招待越好。所以,各部门都要争管理权,没实权的单位也要设立一些有好处的权利。

    以上三个方面的制度结合在一起,使得部门利益成为中国政府的一大特点。在这些制度因素中,真正具有制度依据的是行政收费制度。所以,必须要彻底铲除行政收费,不然,就无法根除部门利益。

    2006年国家审计署的审计报告[65],对中央部门所属单位的财务状况进行了审计,其反映出的问题十分严重。为了全面反映这些情况,本文把此段审计内容抄录如下:

    结合中央部门预算执行审计,审计署对31个中央部门所属单位的设立、运转和管理情况开展了审计调查。据不完全统计,截至2005年底,31个中央部门共管理各级各类单位(不含经国务院批准的职能司局等内设机构和派出、分支机构)5074个,资产总额4479.78亿元,在职人员164.12万人。其中,事业单位2212个,占43.6%;国有独资和控股企业2862个,占56.4%。这些单位约三分之一是1998年后成立的。

    从审计调查的情况看,审计署认为主要有如下三个问题:一是一些部门的部分行政职能由所属单位承担。抽查25个部门发现,有11个部门所属的73个事业单位承担了部分审批、监督、管理等行政职能;有3个部门所属的10个社团组织利用挂靠在中央部门的特殊地位和日常工作联系,直接或间接参与行使了部分行政职能;有7个部门所属的42个各类中心办理了部分本应由行业组织或社会中介机构承办的技术性、事务性公共服务职能。截至2006年底,上述125个所属单位通过代行行政职能,取得收入4.56亿元。

    二是一些部门办实体问题仍未得到根本解决。据对25个部门的不完全统计,许多部门及所属单位兴办了一些经济实体,在这些实体中,有22个是部门(含内设司局)直接开办或管理的。许多实体依附于机关相关职能和资源,其经营范围和业务活动与部门及所属单位履行职责、分配和使用资金等业务工作相关,还有一些实体垄断了某些行业的相关领域,不利于形成公平的市场竞争。

    三是所属单位依托部门权力收费的现象比较突出。抽查26个部门所属的138个单位的收费情况发现,有5个部门将享有的收费权转移、分散到下级单位,涉及收费4.84亿元,仅2005和2006年,这些单位就因此受益1.15亿元;有12个部门所属或管理的28个单位依托部门的权力、影响及公共资源等收取费用,涉及45个收费项目,仅2006年收费就达3.37亿元,比上年增长10.8%。调查表明,收费已成为一些部门所属单位最为重要的资金来源,有的甚至依靠收费生存,有些单位收费资金管理比较混乱。

    审计署对中央部门所属单位的审计情况集中在两个问题上:一是下属单位利用赋予的行政职能收费或者利用单位的牌子、权力收费。二是机关办企业问题依旧存在。这些问题虽然喊了多年,但问题并没有解决,其严重程度远远超出一般人的预料。如中央机关的部门办实体问题,好像经过整顿早已经解决了,但实际上还在相当程度上存在。中央机关尚且如此,地方机关情况肯定是更为严重。中央下属单位利用职权收费虽有所闻,但情况如此普遍,收费数额如此巨大,也大大出乎意料之外。

    这个审计报告直接反映了市场化对我国政府机关的影响,或者说,反映了政府机关市场化的状况。政府机关的市场化不是指政府职能向市场体制过渡,而是指政府机关在计划经济向市场经济的过渡中,形成自己的部门利益,像企业一样,成为追逐利益的主体。这样就使得应该代表公共利益的政府部门在执行职能的过程中还要追求自己的部门利益,使得政府部门难于公正地执行其公务职能。

    在计划经济向市场经济的过渡过程中政府机关的市场化,是中国改革中的一个特殊问题,也是在进一步深化改革中必须要解决的问题。在未来的改革任务中,政府本身的改革具有重要地位,要建立规范的市场经济体制,首先要规范政府自身。而首要的任务是把已经市场化的政府机关规范化:消灭政府机关的特殊利益—部门利益。具体来讲,一是要彻底关闭所有机关办企业,二是基本上取消行政收费。而且政府改革应该是包括政府部门和所有所属单位,要有一揽子解决问题的全面的计划。

    3、解决行政收费的对策

    在市场经济体制中税收是政府收入的基础,除此以外,政府可以有资源性、资产性收入,政府办的公共服务事业也可以收费,但是政府的行政收费绝对是特例。在许多国家,政府的行政收费都要经过国会的专门批准。所以,我们必须把基本上取消行政收费作为改革的目标。

    如何实现这个目标,笔者认为必须有综合全面的措施。

    (1)、政府的行政、事业单位必须实现由财政供养。

    考察我国行政收费的发展过程,可以看出是由于新职能的建立,需要养人,而财政经费不足,这是允许行政收费的起点。现在一些地方的行政收费也是为了养人。所以要解决行政收费问题,必须解决所有政府单位都由财政供养的问题。现在中央的行政单位已经实现了由财政供养,但在地方,不少行政单位中还有大量事业编制的人员。对事业编制人员,不少地方的财政拨款数额不足。

    其实,把政府部门分为行政单位、事业单位;行政编制、事业编制并没有太大意义。不少国家不论何种单位,只要是财政供养的单位和人员就是政府公务员。在美国,政府的研究单位也是公务员,在澳大利亚,公办学校、医院的工作人员都是公务员。公务员有的执行行政管理职能,有的执行公共服务职能,但无论哪种都是公务员。我国的这种行政单位、事业单位的划分无非是要减少政府工作人员的数量。这其实是一种自欺欺人的做法,没有实际意义。而且还把公务员队伍划分为三六九等,人为降低一些事业单位人员的社会地位。如在很多国家公办学校的教师就是公务员,社会地位也很高,而我国非要把其打入另册,不算公务员,所以教师社会地位就低。有行政管理职能的才算公务员,实际上是官本位思想残余的表现。

    凡是财政供养的都是政府单位、都是公务员。就是说,这些单位和人员都是为公众服务的,为公众服务是其唯一目标,不得追求其他个人和单位的私利。这是所有政府单位与企业的区别。因此,政府单位和人员必须由税收和财政供养,不可以自己去收费、创收、挣钱。政府的公共服务事业也是非赢利的,其所受经费不得有盈利,一般政府应该对这些事业进行补贴。

    在我国,80年代以后的很长时间内,不少部门的执法人员是靠自己收费养活自己的,最典型的就是工商部门的基层执法人员。一直到现在,工商部门还在收个体工商户管理费和市场管理费。全国一线执法的工商管理人员是否已经纳入行政编制,工资是否都已经完全由财政发放,这是一个有待证实的问题。但无论情况如何,国家首先应该解决工商部门执法收费的问题。财政要保证工商部门一线执法人员的工资全部由财政发放。最近新颁布的《就业促进法》中有一个很重要的规定,就是公办的职业介绍机构不得再收取职业介绍费。劳动部门的职业介绍机构是80年代后办起来的,基层机构的全部人员和经费都是靠自己养活自己,所以必须收费。但收费确实是妨碍了其职能的公益性。这次通过的《就业促进法》,为这个问题的彻底解决提供了法律保障。工商管理部门也应向劳动部门学习,按此方式解决这个问题。其他执法部门也都应照此办理。其实,所有的政府部门都应该实现财政供养,使其从收费的压力下解放出来。

    (2)清理、整顿、规范各级政府单位的下属单位和各种挂靠单位。现在许多政府部门的问题都是与这些下属单位连在一起的。只解决政府部门本身的问题,并不能完全理顺政府的行为。按照国家审计署审计的31个中央单位共有5074个下属单位计算,平均每个中央单位有163个下属和挂靠单位。据我所知,中央有的单位下属单位是这个数字的几倍。所以解决下属单位的问题更为复杂。

    第一、把一些确实应该承担行政职能的下属单位转变为政府部门的内设机构。现在确实有一些事业单位承担着行政职能,这种情况并非都不合理。1993年国务院刚刚实行了公务员制度,各部委定编一共有 万人。1998年机构改革有要求裁减一半。这是一种完全不合理的行动。要知道,中央机关中确实有人浮于事的情况,但根本问题是国家财政经费不足,不能让这些人发挥其作用。按照职能要求,当时许多机关的人员根本就不够用,许多业务工作不能正常开展,是由于财政紧张,限制了这些业务的正常开展。据我所知,美国农业部一个部就有公务员10万人,单在华盛顿的人数就有几万人。而我们所有部委一般编制就是几百人,夹在一起还不如人家的一个部人多。建立完善的市场经济体制必须要求政府部门发展一些新的职能。尤其是维持统一市场秩序的职能和市场信息的搜集发布职能,是原来政府部门没有或者很薄弱的,必须扩大机构和人员。在1998年机构改革后,许多中央机关的工作人员都不够用,要从下面借调大量工作人员。而由于内设机构和人员编制控制过紧,所以,一些部门就让一些事业单位承担行政职能。这是对目前我国国家机构编制不合理的一种对策,具有一定的合理性。所以,应该改变的是我国的国家机构的编制管理办法。在市场经济体制中中央政府的职能到底应该如何确定,部门如何设立,需要定员多少?这些都还是有待研究和探索的问题。

    第二、承担公共服务职能的事业单位必须由财政供养。在审计署审计的31个中央单位的下属机构中,有事业单位2212个,占43.6%;有企业2862个,占56.4%。对这些企业,可以根据不同情况实行与政府部门脱钩。但这2000多个事业单位情况就相当复杂了。其中有些是财政全额拨款的单位、有些是财政部分拨款的单位,还有相当一部分是自收自支的事业单位。中央机关的这些自收自支的事业单位都是由中央编委办公室批准的。有事业编制,但没有财政户头。估计,在事业单位中自收自支的单位占比重不小。按审计署的调查,其中不少是1998年以后建立的,实际上这其中不少是历次机构改革的遗留问题。在机构改革中要精简人员,于是就把一些人转入事业单位、甚至是企业,事业单位不够,还要新办一些自收自支的事业单位。

    国家审计署没有提自收自支的事业单位问题。这其实是一个很大的问题。世界上任何国家没有政府办的机构完全由单位自己去创收,自己养活自己。既然是政府办的机构就应该是公益性机构,如果完全由单位自己去创收,就成了盈利性企业,这是完全违背其公益性质的。这种做法也是中国的在80年代以后的一种创造。在市场经济体制不断完善的过程中必须彻底消灭这种自收自支的事业单位。

    在中央机关的2000多家事业单位中,一些是纯粹的公益性单位,有些是半公益性的,有些实际上是已经市场化了的中介机构或事业性的企业,如一些新闻出版单位。而各个单位的工作人员中情况也极复杂,有的在编、有的不在编;有的拿财政工资,有的提前退休,有的是社会上雇用的人员。所以对这些事业单位必须具体分析个案处理。但总的原则应该是,凡是承担公益性事业的单位,都应纳入财政供养的范围(不论其原来是否是财政拨款)。有些公益性科研单位可以由财政供养为主,但也允许面向社会承担企业和其他方面的课题(如一些研究单位)。一些事实上独立经营的中介组织,应该与政府脱钩。那些承担行政职能的事业单位应该考虑重新进入政府序列。

    对中央机关的企业,单位的去向比较明确,就是贯彻政企分开原则。但个人的情况同样十分复杂,其中也有不少是历次机构改革的遗留问题,必须分类落实政策。

    第三、协会等各种社会团体必须逐步实现民办。在中央单位的所属机构中,有为数不少的各种协会、学会等社团组织。目前协会收费已经成为与行政收费相关的一个大问题。其中不少收费项目时得到政府有关部门同意,甚至是政府部门发文设立的收费项目。所以笔者主张所有政府部门发文的收费项目都应算政府行政收费。

    但从治理方法上,协会的收费应该不再由政府发文设立。二是有协会自己设立。关键是协会必须实现民主管理,使协会真正成为参与者民主管理的团体。政府主管部门主要是检查其组织管理是否民主,是否代表了会员的意志。协会收费应该成为双方的自愿行为。其行为规范按照民法的范畴来要求,而不应该受行政法的管辖。如果是政府发文确立的收费项目就应该受行政法的管辖。

    (3)取消各单位自己创收的职能,规范公务人员工资,实现全部工资都由财政发放。所有的公职单位,包括政府机关和一切事业单位,工资都应实行财政统一发放。目前各公职单位人员工资由财政和自己单位两部分组成的办法必须尽快解决。

    目前在一些地方实行的阳光工资,其目的之一就是实现工资由财政统一发放。但目前一些地方支队政府机关实行这个办法,不包括事业单位、有的地方不包括公办学校、医院。这是不彻底的办法,无法从根本上解决行政收费问题,因为工资得不到保证的地方依然会想办法使用收费办法。

   当然,一些地方在实行阳光工资时,把公务员的工资定得太高。在世界绝大部分国家的公务员工资都比企业白领低。按一个美国官员的说法是:公务员的工资是“吃不饱也饿不死”。由于公务员工资过高,加上一些其他职务消费,所以公务员成为社会上最热门职业。每年报考人数比例之高是其他职业无法相比的。一些地方把公务员工资定得过高,一方面加大了不同地区间公务员工资的差距,一方面又使得在全国推行这一制度显得力不从心。目前一些发达地区的公务员工资平均水平已经超过落后地区3倍以上。这在规范的市场经济体制国家中是不可能的,而且公务员的工资差距已经超越了地区收入的差别。这是不合理的。本来,中央确定在2006年普调中央机关人员和各地人员工资后,分三次实现阳光工资。但实行后,看来效果并不理想,公务员与社会平均收入差距过大,地区间公务员工资差距太大,所以目前这一工资改革已经处于停顿之中。

    笔者认为实行“阳光工资”是对的,但是工资过高、一步到位的办法确有很大问题,需要进一步完善。

    (4)逐步取消公务消费。公车、公款吃喝、公款旅游等公务消费是行政收费存在的一个原因。公务消费不但加大了行政成本,而且还隐藏着腐败。在规范的市场经济体制国家中公务消费都被严格限制,数量极少。如公车,各国政府都是正部长才配专车,别的人统统自己解决。公车改革问题,从1998年国务院制定方案搁浅后,一直没有再被提及,只有一些地方在试点。一些地方的试点也极不规范,发了钱,但依然享用公车。公款吃喝、消费各地基本上不能用财政的钱,于是就用收费的钱或拉上企业出资。对此,不但要关注财政的钱,而且要对企业的消费资金有监督、有控制。在我国公务员贪污的情况太多,公款吃喝哪里还算问题。看来,这要有很长的时间来治理。但取消一切政府收费,先管住政府的收入来源是必需的措施。

    与此相关的是公务人员的差旅费问题。近些年财政部已近几次提高差旅费标准,但与实际的支出情况差距过大。中央财政还使用转移负担的办法来解决差旅费。上面的官员由下面出资接待,给谁办事谁接待。这其中也隐藏着腐败。看来这个问题的解决也要有个过程。我国的旅馆水平差距过大,到底如何制定标准,还值得思考,但不能转嫁负担,应该是一个基本原则。

    (5)把财政部的预算权转交给全国人大,由人大的预算委员会来制定预算草案,并交人大常委会讨论通过,财政部只是人大的出纳。财政部虽然说是代表国务院,但它毕竟只是一个部委,难以有相应的权威。如前所述,财政部的一些合理主张就是难于施行。而且,经过人大常委会,就会有更多的民主参与,可以代表更广泛的民众利益。从政治体制改革的过程看,预算由全国人大常委会来制定是必然的趋势,何时实行还要看中国政治改革的进程。在预算交给全国人大常委会后,必要的行政收费项目也必须由全国人大常委会讨论通过后才能施行。

    从以上5个方面的措施看,解决行政收费,决不能就事论事,只提出限制性措施,这是治标的办法。要从根本上解决行政收费问题,必须改革政治体制的许多方面。这不但是一场行政体制改革,而且会涉及政治制度的重要方面。没有这种全面的深层次改革,仅不可能建立完善的市场经济体制,也不可能基本上取消行政收费。

注释:

[1]非税收入规范化管理研究 crifs.org.cn 2005年7月13日贾 康 刘军民

[2]政府非税收入的负面影响及其整顿 作者:潇霖 论文网2003-11-1

[3] 《六安史志》,六安市人民政府网。

[4] 金堂县志第十篇 交 通--第四章 管 理,自成都方志网

[5]见国务院法制办网站。

[6] “预算外资金”淡出与“政府非税收入”的规范管理crifs.org.cn 2005年12月8日 祁 忠

[7]完善我国政府非税收入预算管理的思考crifs.org.cn 2007年12月3日 徐永翥

[8]非税收入规范化管理研究 crifs.org.cn 2005年7月13日贾 康 刘军民

[9] 财政部 国家发展改革委《关于公布取消103项行政审批等收费项目的通知》2004年11月24日 财综[2004]87号,见收费基金网。

[10]发改委价格司司长:我国应加快制定行政收费法 2007年05月05日 人民网

[11]周天勇:几乎没有一个政府部门不收费_新闻中心_新浪网2007年06月12日

[12]政府非税收入的负面影响及其整顿 作者:潇霖 论文网2003-11-1

[13]基层部门不愿放权 行政事业收费利益樊笼待打破 《瞭望新闻周刊》记者蔡敏 2006年02月16日 人民网

[14]参见《大学英语四、六级考试简介》绵阳城市信息网

[15]见《四六级变革透视中国英语教育之惑》2005-3-31  新华网

[16]集美大学校长苏金文语,同上。

[17] 《教育部2005年第2次新闻发布会》教育部网站。

[18]见《四六级变革透视中国英语教育之惑》2005-3-31  新华网

[19]这位教育部的司长还讲:“我们没有收很多钱。很多人参加过四、六级考试,你们交了多少钱,你们看看在托福收多少金钱,你们看别的部门收多少钱,你们可以比较一下”。见 《教育部2005年第2次新闻发布会》2005年2.25。

[20] 这段历史参考北京科技志第一编第二章第四节。见北京市科技局网站。

[21] 《职称评定:早该终结?》李立《新闻周刊》2001.5.21

[22] 《上海:改革职称评审 “教授”从职称变职务》贺天宝见《中国教育和科研计算机网》

[23] 美国会计相关专业证照考试一览2002-9-11www.esnai.com

[24] 德国资格考试考察培训情况报告 aqsiq.gov.cn

[25]德国资格考试考察培训情况报告 aqsiq.gov.cn

[26]德国食品安全监管给我们的启示 陈光亮 重庆市药品监督管理局网站

[27]舟山市交通委员会2006 年10 月11 日在市长信箱中对市民的答复。见舟山市政府网站。

[28]发达国家公路资金的来源及筹措方法 中国审计报2007-07-04

[29]法国收费公路发展“一波三折”,贵州省交通造价网 2006-10-27

[30]法国收费公路发展“一波三折”,贵州省交通造价网 2006-10-27

[31]日本收费公路:从政府主导走向民间管理 中国公路网2006-6-6

[32]国外高速公路的建设与管理2006-12-20 15:15:14王再 福建省高速公路有限责任公司网

[33] 80年代各地工商举办的得体劳动者协会,实际上是工商局管理个体劳动者的组织,完全是官办的。这种不规范的管理办法应该尽早退出历史舞台。

[34]北京停止收取集贸市场管理费和个体工商户管理费2006-06-07北京市发改委网站。

[35]个体工商户管理费是否该“寿终正寝” 法制网记者 王婧

[36] 从有关网站可以找到很多国家注册企业的说明,没有一个国家要按注册金额收费。如上海日出企业登记事务所有限公司网站。

[37] 在美国注册企业的条件和程序2007-06-01中国国际贸易促进委员会网站

[38] 注册香港公司 见www.hkbss.com。

[39] 天津市将取消或停收一批行政事业性收费项目 www.gov.cn 2007年11月22日 来源:天津市人民政府

[40]加强财政立法 规范事业单位经营性收费2007-4-19 www.srcz.gov.cn

[41] 见阜南县政府网站。

[42]明年重点清理经营服务性收费 2007年12月04日   来源:中国吉林网-城市晚报

[43] 中国青年报2007.12.3

[44] 39个协会年收费百万 诗仙太白喊恼火http://cq.QQ.com  2007年01月26日大渝网  

[45]关于协会收费[达州凤凰山下论坛]

[46] 见消费者协会网站

[47]中国消费者协会称获财政资助不会降低公信力 2007年05月15日huash.com

[48]中国消费者协会称获财政资助不会降低公信力 2007年05月15日huash.com

[49]中国消费者协会证实3.15认证已确定全部叫停hxonl.com 2006-7-30 法制晚报

[50]中国消费者协会证实3.15认证已确定全部叫停hxonl.com 2006-7-30 法制晚报

[51]国家版权局就卡拉OK收费备受争议问题做出回应2006年11月24日 新华网

[52] 文化部推出与版权局不同卡拉OK收费标准_YNET.com北青网 两部门争议的详细内容请看:《版权收费——20亿元之争,政府部门为自己的三产做市场、做营销,可耻!》2006-11-27

[53]国家版权局公告卡拉OK经营行业版权使用费标准2006年11月10日 国家版权局网

[54]文化部中国音像协会成立联合公司收卡拉OK版权费 潇湘晨报 徐海瑞 2007-11-28

[55] 文化部中国音像协会成立联合公司收卡拉OK版权费 潇湘晨报 徐海瑞 2007-11-28

[56]行政收费法:缘何千呼万唤不出来?黄庆畅 2007年11月13日

[57] “保护费”咋和政府扯上了关系 国际在线 www.crionline.cn 2006-02-22

[58] 罚款收费过多过滥 执法变成部门“取款机”星岛环球网 www.singtaonet.com

[59] 财政部 国家发展改革委《关于公布取消103项行政审批等收费项目的通知》 财综[2004]87号

[60]广西取消192项行政事业性收费项目www.gx.xinhuanet.com  2007年12月11日.com  2007年12月11日

[61] 《国务院关于第四批取消和调整行政审批项目的决定》 国发〔2007〕33号

[62] 《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》 2004年7月23日  财综[2004]53号

[63]如湖南省成立了非税收入征收管理局并出了条例,广西也出台了《政府非税收入管理条例》。

[64] 参见《美国政府简介》,中国经济出版社

[65] 2006年中央预算执行情况审计报告(全文)china.com.cn2007-06-27。

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