[北京大军经济观察研究中心编者按:张路雄先生传来他过去一年中写的几篇文章,内容都很重要,请注意查看。后几篇文章的题目在前边标出。]

第二篇文章:《一个充分照顾农民利益的城中村改造方案

           ——武汉市洪山区铁机村改造与改制案例分析》

第三篇文章:《县乡财政困难形成的历史过程和体制因素》

第四篇文章:《政府改革如何推进》 

第五篇文章:《按照和谐社会方针在城市化过程中建立新型的城乡关系。

 

粮食安全讨论中一些关注较少的问题

中国体制改革研究会副秘书长  张路雄

2007年2月

zlx4784@sohu.com

    近几年以来,粮食安全又一次成为农业经济界一个热门话题。最近和一些人讨论此问题,并且查看了一些资料,在这里谈一些别人不太强调的观点。

1、“粮食安全”关注的是粮食“少”的问题。

    联合国粮农组织对粮食安全的定义是:“所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好”。同时粮农组织还把粮食安全分为“个人、家庭、国家、区域和全球”五个层次。从粮农组织的定义中我们可以得出结论:粮食安全问题关注的是粮食不足的问题,或者说是在个人、家庭、国家、区域和全球五个层次上所出现的粮食供给“少”的问题。看看我们国内专家的文章,可以看到大家在讲到粮食安全问题时,都是关注粮食少了怎么办,或者是粮食会不会少的问题。

2、从粮食供求平衡的角度看,“多”和“少”一样都是供求不平衡的问题。

   就粮食供求关系讲,供给不足,即“少”的问题只是粮食供求平衡中的一种情况,在粮食供求平衡中还有一种经常出现的情况是供给过剩的问题,或者是需求不足的问题,总之是“多”的问题。

    目前,联合国粮农组织关注的主要是一些国家和地区粮食供给不足—“少”的问题。但大部分主产国政府主要关注的是粮食“多”的问题。这种关注问题的差别在于其职能的不同。联合国粮农组织没有能力解决一些国家粮食“多”的问题,同样这些国家的政府也无力解决世界其他国家粮食“少”的问题。

3、在加入WTO后,中国粮食的供求平衡必然受到世界粮食供求平衡形势的影响。

在加入世贸组织后,中国的粮食市场已经成为世界上最开放的市场之一。入世五年,中国农产品的平均关税从2001年的23.2%降至2006年的15.23%,远远低于美国、日本和欧盟等发达国家水平,仅为世界农产品平均关税62%的1/4。中国目前已经成为世界上农产品市场最开放的国家。从2004年开始,中国已经成为农产品的净进口国(进口额超过出口额),对于一个农业人口为主体人口大国,这是不同寻常的情况。虽然除了大豆、棉花,其他农产品的进口额度不大,但中国的主要农产品价格都与世界市场形成一体,随国际市场波动。所以中国粮食的供求平衡必须把世界市场作为重要影响因素加以考虑。

4、在市场开放的条件下,制约中国粮食安全的国际因素有两个:世界大战和全球气候的恶化。

目前时代,和平与发展已经成为世界发展的主流,爆发世界大战的可能性很小。局部战争甚至是与粮食主产国发生战争都不会造成我国粮食贸易的中断,因为还有别的国家可以成为我国进口粮食的供给国。但是如果发生全球性气候变化,导致全球性粮食大幅度减产,就会对我国的粮食进口产生影响。

从目前强况看,世界大战和全球性气候灾难短期内都还不会发生,也不会对我国的粮食安全造成威胁。

5、在市场经济条件下,各国粮食供求中主要的问题是粮食多了怎么办?

在市场经济条件下,粮食少了,价格就会上升,引导生产者增加播种面积,提高产量,增加供给。供给增加了,价格就会下降。

在供给过剩的情况下,价格就会下跌,生产者的收入减少,出现“谷贱伤农”的情况。如果在不断的市场波动中连续出现供给过剩的情况就会是是使相当多的农民面临破产,并引起农业危机。

所以在市场经济条件下,不怕粮食少,而是怕粮食多,“多”了以后所造成的问题和影响总体上大大超过“少”的危害。

6、农产品保护价制度是解决农产品“多”的最有效手段。

在欧洲美国的发展过程中,由于市场调节引起的生产过剩危机,都曾经普遍出现,并且在很多国家形成长期的农业危机。在三十年代后由美国开始实行,并在二战后在欧洲国家也普遍推广的农产品价格保护制度使这些国家的农业在面临生产过剩时,有了解决办法。通过政府的保护价收购,保护了生产者的基本利益。并且避免了农业危机,大大减少了市场的供求波动幅度。可以说农产品价格保护制度是市场经济条件下,解决农场品供给过剩的最有效办法。虽然,这种价格干预机制使市场机制的发挥受到一定程度的影响,有一些经济学家在批评他,并且在世贸组织的规则中对此措施有所限制。但所有的发达市场经济国家,没有一个为此而取消农产品价格保护制度,也没有一个国家为此而减少保护的程度。

7、中国必须要建立全面的农产品保护价制度。

由于中国是在上世纪九十年代才由计划经济体制改为市场经济体制,农产品保护价制度一直处于探索建立的过程中。90年代实行过的保护价制度,后来被取消,目前只有稻谷和小麦有最低收购价制度,其他大宗农产品都没有。

从1990年以来,中国的主要农产品供求,多数年份是处于过剩的情况中,1990年底至1993年底中国农产品过剩,价格在低价位徘徊。1993年底到1996年底农产品供应紧张,价格在高位徘徊。1996年底至2004年底,中国农产品在低价位徘徊8年,一直到2004年底才开始有较大幅度的上升。2004年至2006年中国农产品在高价位徘徊。纵观这十几年的情况,粮食面临过剩的年头显然多于不足的年头。从2001年底加入WTO以后,虽然粮食总产一直维持较低水平,但由于库存较多,连续几年吃库存,进口量很少。

由于国有粮食企业改革不到位,90年代以来所实行的保护价收购制度造成了国家财政资金的大幅度支出和粮食企业的大幅度亏损,但不能因为90年代所实行的保护价收购制度存在一些问题,而从根本上否定保护价制度。

8、加入世贸组织后实行保护价面临的新问题。

在加入世贸组织后,保护价制度如何建立面临一些新的问题。一是8.5%黄箱支持政策的限制额度。我国虽然是发展中国家,但在与美国谈判时作了让步,把国内支持额度由10%降为8.5%。但目前的问题是额度还没有充足使用,所以还有很大的发展余地。但在将来保护价支持总额将是一个问题。

二是由于主要农产品价格基本与国际市场一起波动,国内价格与国际价格只有关税和运费的差距。如果国际市场价格加上关税和运费比国内价格还低,就会有大量的进口产品进入,保护价收购中就有可能收购大量进口农产品。比如2006年实行小麦最低收购价时,正好国际市场小麦价格很高,如果当时国际市场小麦价格很低,国内的最低收购价就很难实行。

9、在开放的市场条件下,保护农民收入应是政府最关注的事情。

世贸组织原则只是保护商品和货币的自由流动 ,而对劳动力的自由流动没有严格要求。在这种制度下,各国政府都极力保护国内的产品,因为这关乎本国劳动力就业和居民收入。研究各国的农业政策,可以看到,各国政府都把保证农民收入放在政策目标的第一位。保护本国产品一个重要作用就是保护本国居民就业。

所以,在市场经济发达国家,所谓的粮食安全问题是与农民收入联系在一起的,国家的农业政策中不只是重视粮食安全:注意解决“少”的问题,更注意解决粮食“多”的问题,以保护农民的收入。我国也应该采取“全面”的粮食政策,全面制定解决粮食供求中出现的“多”和“少”各种政策,并统筹协调各种政策。

10、就国内讲,粮食安全主要需保证口粮的安全。

2006年我国的大豆进口已经达到2800多万吨,加上进口的豆油折合成大豆,进口大豆总量已经相当于国产大豆总量的二倍多。但很少有人担心大豆的安全,其原因就在于大豆不是基本口粮。

从日本、韩国等国的做法看,他们主要是保护基本口粮-大米的供应,即大米基本上要由国内生产。我国的主要口粮是大米和小麦。就目前情况讲,国内人均口粮的消费还处于下降的过程中,所以对小麦、大米增产的压力不太大,大部分专家预测,未来我国的小麦和大米是可以保证自给的。所以,从我国粮食安全的政策安排上讲,关键是要关注口粮类粮食:大米和小麦基本上要保证国内的生产和供给。

11、在中国的粮食安全问题中,人们强调比较多的是耕地保护问题,而对水资源的重要性还重视不够。实际上在未来制约中国农产品增产的因素中,水是比耕地更为重要的因素(起码具有同等重要的作用)。

我国的水资源人均占有量远远低于世界平均水平,按照2004年人口计算,我国人均水资源占有量2185立方米,不足世界平均水平的三分之一 。而且我国还具有南北方水资源分布的巨大不平衡性。北方农业主产区水资源普遍严重不足。在未来这将对中国的农业生产产生巨大影响。实际上北京地区限制农业用水,把水资源转移到城市和工业用途已经有多年了,只是没有大加宣传,关注的人比较少。北京的这种做法在未来可能会成为北方相当一部分省份必然的选择。

12、在粮食安全中还有一个需要引起重视的问题是,随玉米酒精生产能力的增加,对国际和国内玉米供求关系的影响。

在世界石油涨价和玉米酒精生产大发展的背景下,2005年美国总统布什签署了《能源政策法案》,自此拉开了玉米乙醇行业的爆发式增长。该法案中建立了一个可再生燃料标准,要求到2012年全国燃料供给中混合75亿加仑的乙醇和生物柴油。美国农业部就此预计:“按照这个速度发展下去,到2006-2007年度,在玉米的销售方面,预计用作乙醇的玉米和出口的玉米数量将会一样多 。2007年1月4日美国几个议员提交国会讨论的《生物燃料安全法案》要求,到2020年,美国乙醇和生物柴油用量达到300亿加仑,到2030年时进一步达到每年600亿加仑,而在2006年美国乙醇产能只有50亿加仑 。

美国的玉米出口占世界贸易量的一半左右,如果美国玉米不再出口,肯定对世界玉米及粮食市场有极大影响。虽然短期内因中国的玉米进口量不大,对中国的影响不大,但从长期讲,由于中国人均肉食消费量还在增长,而且中国的肉类产品价格大大低于世界市场价格,如果中国打开了世界肉类市场,中国将大量进口玉米和饲料,生产肉类以供出口。所以,在未来,世界能源市场的变化及玉米酒精的生产对中国将有极大影响。对此必须加以关注,并研究相关对策。

(2007年2月)

 

一个充分照顾农民利益的城中村改造方案

——武汉市洪山区铁机村改造与改制案例分析

张路雄

zlx4784@sohu.com

在城市建设中对被占用土地农民的利益如何处理,这已经是中国城市化过程中一个极为尖锐的问题。目前,由于被征占土地农民的利益受损,被占地农民闹事已经成为影响社会安定的重要因素之一。在中央提出和谐社会的指导方针后,各地都开始注意解决这个问题,但各地做法差异很大,还有许多问题需要研究解决。

最近,笔者到武汉市出差,对该市洪山区铁机村城中村改造问题进行了调研。在了解该村的做法后,该村在城中村改造中充分照顾农民利益的做法令人大为赞叹。本人长期在中央政策研究部门从事农村政策研究工作,对非农用地被征占中农民利益受到伤害的情况十分了解,各地在城中村改造中的一些做法本人也有所了解,对比各地情况,铁西村在城中村改造和非农地征用中农民利益能得到如此照顾,实在是值得其他地区在非农地征用时学习。以下简要介绍铁西村的做法。

铁机村位于武昌区和青山区的交界处,行政区划属洪山区。该村目前已处于城市发展区以内,虽然该村还保留少量农用地,但已为城市建成区所包围。村中居民与市民交叉居住,区域内已有多处商品房小区。目前,该村已经被武汉市政府列入城中村综合改造村之一,并且由区政府有关部门参与制定了城中村综合改造规划。这个规划的指导思想和原则是:“以城市总体规划和土地利用总体规划为指导,在坚持‘安置优先,改善环境’的原则和保障村集体经济组织和村民合法权益的基础上,充分调动村集体经济组织和社会力量参与改造城中村”。

在实地调查和认真研究铁西村的规划方案时发现铁西村的做法有如下一些特点:

1、国家征占土地比重较低。

根据调查,铁机村现有村域面积2130.3亩,其中农用地538.5亩,建设用地(包括集体商服用地、集体工业用地、农村宅基地)1591.8亩。按照改造规划,在现有面积中有武汉市总体规划已经确定的规划控制用地509.4亩,包括道路用地、绿地占地、学校用地、港口控制用地和高压线控制用地。另外,政府储备用地445.35亩和因储备还建用地为85.35亩。本次可用于参与改造的土地为1090.2亩占村域现有面积的51.18%。

在规划中,准备由国家征用而储备的土地为445.35亩,只占全村现有面积的20.91%,另外,武汉市总体规划中已经规划的公用设施控制用地509.4亩,占23.91%。本次城中村改造可用土地占总面积的51.18%。

2、城中村改造用地不进行国家征用,保留集体非农用地的性质不变。

铁西村的城中村改造主要利用村内目前的集体工商业用地和村民宅基地。在城中村改造中所用土地全部保留集体非农用地的性质不变。村内现有的农用地基本上被作为国家储备用地,不列入本次改造,所以也不增加新的农用地占用面积。

按照规划,本次改造中还建住宅用地为293.7亩,商品房开发用地为486.3亩,村集体产业用地197.4亩,还有一些零星地作为集体储备用地(112.65亩),可用于村集体未来的开发用地。合计本次城中村改造中集体可用土地总计1090.05亩,这些土地全部保留集体非农用地的性质,为村集体和村民日后的发展留下了充分余地。这是铁西村做法中的一个亮点。在改造后,村集体的工商用地由814.5亩减少到197.4亩,但按现有劳动力(含退休人员)计算还有人均97平方米,这也将是村集体今后发展的重要依托。

3、在“以地补房”的政策中留有充分的余地。

由于拆建村民原有房屋没有补偿,只能用开发建设商品房的收入来还建原有村民的房屋,所以在规划中专门划出一部分土地作为商品房开发用地。该村在实行“以地补房”的具体政策中留有充分的余地。

第一、现在的规划是按照1:1.66的比例确定还建房与开发商品房用地的面积;另外,还建区的面积按建筑密度1:1.7计算,而实际上,按照市里的总体规划,该区域的建筑密度在1:3以下即可,商品房的建筑密度也可以达到1:3。所以在实际操作中,农民还建房与商品房之比可达1:3以上。

第二、村民的还建房是按照每户最少150平方米,不够150平方米补足150平方米,每户最多不能超过300平方米的原则来制定。这使得大部分村民还有可出租的用房。现有的城中村,都地处城乡接合部,出租房屋是这些村居民的主要收入来源,如果在城中村改造后大部分农民无房可以出租,将使这些农民的收入大大减少,会产生极大的社会问题。每户150-300平方米的还建面积使得绝大部分村民都将有可供出租的房产,作为今后生活的重要收入来源。

4、该村在这次城中村改造中,坚持了公开、公平、公正的原则。居民还建房都在150-300平方米之间,原有房不到150平方米的补足150平方米,不管你家原有多少住房,最多只能给300平方米。村支部书记家原有住房近千平方米,但也只能得到300平方米还建房。

在去年进行的集体资产股份制改革中,只设立人头股、村龄股、劳龄股三种股份,村干部在股份上与所有村民一律平等对待。只是在新的公司中拿出百分之十的利润给村干部分配,不在其位,不拿其钱。这种办法及达到了公平目的,又为日后的当政者留有与职级相应的报酬。由于办事公平,在武汉市村集体改制的几十个村中,只有铁机村没有人上访闹事。

在改制时,村集体还为所有村民出资,是够条件者都参加了社会养老和医疗保险为全村群众解决了基本的社会保障。

 

县乡财政困难形成的历史过程和体制因素

中国体制改革研究会副秘书长 张路雄

2007年9月

zlx4784@sohu.com

    摘要:县乡财政困难是近几年议论较多的问题,有关论述很多。本文的主要新意在于:1、从地区差别来分析对县乡财政的影响。2、在分析农业税取消后对县乡财政的影响中,着重列举了对乡级和村级的影响,并提出县乡财政问题很大程度上是农村问题,单纯依靠财政手段无法解决的结论。3、在对县级债务的分析中提出了合理债务与不合理债务的概念,并分别探讨了其体制因素。4、在对政府间财政体制不顺问题的分析中,主要探讨公务员工资制度和部门利益对财政体制的影响,并分析了其形成的深层体制因素。

    县乡财政困难近几年引起了中央及社会各方面的高度关注。学者和一线工作者也写了大量的文章,对这个问题进行了多方面多角度的研究,并提出了许多政策建议。本文主要就县乡财政困难形成的历史过程及一些影响因素的体制性根源进行分析,以准确描述县乡财政困难形成的真正因素。

一、 何谓县乡财政困难

县是我国宪法规定的职能比较完备的基层政府,而乡(镇)是我国最基层的政府。

财政困难是一个相对的概念,可分为财政绝对困难和财政相对困难。那些连公职人员工资都发不出来的县的财政困难应属于绝对困难,而一些经济发达县财政支出超过财政收入,出现财政赤字的情况应属于相对困难。本文所指的县乡财政困难是指那些财政绝对困难的地方,即连工资发放及政府运转都十分困难的地方。财政部对财政困难县的定义是:“财政困难县,指按照2003年数据计算可支配财力低于基本财政支出需求的县。可支配财力包括本级政府一般预算收入、上级政府财力性补助收入以及可用于基本财政支出的预算外收入等,对上解上级财政的支出、一般预算收入中行政事业性收费和罚没收入中用于成本开支部分等作必要扣除。基本财政支出需求包括国家机关事业单位在职职工人员经费和公用经费、离退休人员经费和必要的事业发展支出,具体由财政部根据各地财政供养人数、人均开支标准和地区间支出成本差异系数核定” 。据财政部统计,2004年初,在全国2010个县和县级市中,财政困难县的总数就达到791个 。

根据有关资料记载,我国一些县拖欠公职人员工资主要是在90年代初出现的。如新疆尼勒克县是1991年开始出现拖欠干部工资的情况 ,湖南华容县是1993年出现克扣教师工资的情况 ,而笔者所看到的资料,最早的是河北丰宁县,在1989年建立乡财政后,包括教师工资在内的十几种支出由乡财政发放,这之后就开始出现公职人员工资发放拖欠问题。海南屯昌县从1993年开始克扣干部工资,总共克扣12次,克扣总额达2亿多元人民币,凡财政供养人员都遭克扣,六千多人受到侵害,时间长达14年 。以上这些情况都表明,在1994年财税改革以前,一些县的财政已经很困难。

二、1994年的财税体制改革及对县乡财政的影响

从历史过程看,县乡财政困难的形成中有两个大的事件,一个是1994年的财税体制改革,一个是取消农业税。

1、1994年财税体制改革的主要内容。

1994年我国进行了一次新中国建立以来动作最大的财税体制改革,这也是建立适应市场经济的财税体制的开始。其主要内容是:第一、对税种进行重新划分,由32个税种变为18个税种,其中最重要的是出台了增值税。第二、把18个税种分为三类,中央税、地方税和共享税,共享税实行中央和地方分成,其中增值税分成比例为地方25%,中央75%;资源税是海洋石油归中央,其他归地方;证券交易税中央地方各50%。第三、为了照顾地方的既得利益,以1993年为基数,实行增值税和消费税的增量分成返还,比例是1:0.3,即增值税和消费税增量部分的30%算中央财政收入,但必须返还给增收的地方。第四、设立国税局和地税局两套税务系统,分别征收不同的税种 。1994年的财税体制改革是按照市场经济原则实行分税制体制的初步尝试,当时的分税制的内容虽然并不很完善,但1994年的财税体制改革确实是意义重大。

这次改革的最主要背景是:自改革开放以来,国家财政收入和中央财政收入的状况不断恶化:财政收入占国内总产值的比例由1985年的22.4%下降到1993年的12.6%;中央收入占总收入的比例由1985年的38.3%下降到1993年的22.0% 。在1994年财税体制改革前,中央政府控制能力已经大大下降,严重一点讲,中国甚至已经处于国家分裂的边缘。提高中央政府在财政收入中比重,是这次改革的最主要目标。在改革十几年以后,可以看到这个目标已胜利实现。2006年中央财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22.0%上升至52.8%;但扣除对地方的税收返还后,2006年中央财政收入占全国财政收入的比重为42.6% 。2006年,全国财政收入达到39373.2亿元,占国内生产总值的比重为18.8%。虽然财政收入占国内生产总值的比重还不是很高,但中央财政占财政收入的比重是大幅度提高了,而且近几年以来,全国财政收入增长速度一直大幅度超过GDP增长速度,中央财政的日子比较好过。从这个意义上讲1994年的财税体制改革是成功的。
2、1994年财税体制改革是一个照顾地方既得利益的柬进行改革。

在1994年的改革中有一些重要措施是迫于当时形势不得已采取的照顾地方既得利益的措施,这个改革是不完善的;而且在当时只规定了中央对省的关系,并未对省以下各级政府的财政关系做出规定。所以可以讲,这是一个未完成的改革。但自1994年以后,除了在2002年实行了企业所得税的中央和地方共享以及在1995年开始实行的《过渡期转移支付办法》之外,中央对1994年确定的财税体制不断完善的措施还很有限。所以这个制度在一段时间内也造成了地区差距的扩大和县乡基层财政状况的恶化。

在1994年财税体制改革以前,各地的人均财力水平差距并不很大。有资料表明 ,在改革开放以后的一段时间内差距是在缩小:各省人均财政支出相对差异系数1988年为75.7%,1993年减少到67%。1994年实行分税制以后又开始扩大,1994年为81.96%,到1999年差距扩大到顶峰为96.91%。从2000年差距又开始缩小,2000年为86%,2001年为85.95%。2002年开始实行所得税的中央和地方分成制,中央增收的部分全部用于西部地区,所以,各地的人均财政支出系数差距会进一步缩小。但到2003年为止,效果还不很明显。

1999年 按各省人均财政支出 排名,上海排第一,河南排倒数第一。上海的人均财力为河南的8.85倍。排在前五名的是:上海、北京、西藏、天津、广东。排在后五名的是:河南、四川、贵州、安徽、广西。前五名的人均财力是后五名的5.15倍。

2003年 按各省人均财政支出排名,还是上海排第一,河南排倒数第一。上海的人均财力为河南的8.58倍。排在前五名的是:上海、西藏、北京、天津、青海 。排在后五位的是:河南、安徽、四川、贵州、湖南 。前五名是后五名5.42倍。与1999年比较,第一名与倒数第一名的差距有点缩小,但前五名与后五名的差距有所扩大。因此总体上讲,差距并没有缩小。除了宁夏以外,其他少数民族地区的位次都有前移,这是一个合理的变化。

2005年,按各省的人均财政支出排名,第一位还是上海,最后一名变为安徽,第一位与最后一位的差距是7.95倍,比2003年进一步缩小。前五位(上海、北京、西藏、天津、青海)与后五位(安徽、河南、江西、广西、四川)的人均财力差距是4.8倍,比2003年的差距有所缩小。如果不算三大直辖市和西藏、青海两个人口很少的少数民族地区,而以第六位内蒙与最后一位安徽的人均财力比较,前者是后者的2.45倍。总体上讲2005年与1999年比较,地区间人均财力水平有所缩小。

回顾1994年财税体制改革以来各省人均财力的变化情况:从1994年至1999年各省的人均财力差距扩大,从2000年以后开始缩小。其中的主要原因是由于在改革时为了照顾地方的既得利益而制定的税收返还政策。当时确定的税收返还政策是:返还额以1993年的税收收入为基数逐年递增,具体测算方法是,以1993年为基期年,对按照分税制规定中央从地方净上划的收入总额(消费税+75%的增值税-中央下划收入),如数返还地方;1994年以后,税收返还在1993年基数上逐年递增,递增率按当年增值税和消费税平均增长率的30%确定。这个政策的实质是中央对1994年以前的地方既得利益全部认可,名义上1994年税制改革后中央财政收入马上得到提高,但实际上中央财政收入只能在增量中得到大头(70%),所以中央财政收入比重的提高是一个逐步的过程,名义上改革当年中央财政收入比重就很高,但实际上,如果扣除对地方的返还,到2004年时中央财政收入占全国财政收入的比重为39.6% ,新体制实行13年后,2006年中央财政收入占全国财政收入的比重才为42.6% 。

2000年中央对地方税收返还为2267.54亿元,占中央对地方补助的48.6% 。2003年至2005年税收返还分别占中央对地方补助的47%、40%、36% 。2006年中央财政对地方税收返还3930.22亿元 ,占中央对地方补助的29.1%。实际上,在这些年中,中央财政转移支付中的相当大的部分是税收返还。“目前中央对地方税收返还包括增值税、消费税两税返还和所得税基数返还。其中,增值税、消费税两税返还按1∶0.3增长比率计算,所得税基数返还为固定数额 ”。1994年以来,中央对地方税收返还占中央对地方补助的比例不断降低,从长远看,对地方的税收返还的比例还会随着新增税收量的增长不断降低。随着时间的推移,税收返还对财政转移支付的影响会不断下降。

由于照顾地方既得利益,所以在一开始的几年中,中央财政的一般性转移支付数额极少,1995-1998年中央财政的一般性转移支付金额为20.71亿元、34.65亿、50.21亿和60.54亿元 。1995年一般性转移支付仅占整个中央转移支付额的0.83%,到 2001年它也仅占整个转移支付总额的2.29% ,到2005年增长为9.8% 。由于2002年所得税收入分享改革建立了一般性转移支付稳定增长机制,一般性转移支付规模迅速扩大,从2001年的138亿元增加到2005年的1121亿元 ,中央财政的一般性转移支付进入了快速增长期,2006年中央对地方一般性转移支付达到1529.85亿元,比2001年增加1391.69亿元 。加上专项转移支付,中央对地方的转移支付(不算税收返还)2006年已达9129亿元,占中央对地方财政补助的67.7% 。

2005年在全部中央对地方转移支付资金中,中西部地区约占88%。1994年-2005年,中央对中、西部地区的补助比例分别从15%、13%提高到了46%、50%。有些地方财政每支出1元钱,中央的转移支付占到了0.6元以上 。由于从2002年开始,中央一般性转移支付资金的大幅度增加,使得中央对中西部的转移支付资金数量大增。其结果是,在2002年之后的几年中各省人均财力的差别开始逐步缩小。

所以对比2005年与1999年各省的人均财政支出情况,可以看到一些积极的变化:第一、对比2005年与1999年各省人均财政支出排名,所有少数民族地区的人均财政支出水平排位都有所上升。

2005年各省人均财政支出水平 

第二、把2005年与1999年各省中央财政转移支付的系数 加以比较可以看到,各省中央财政转移支付系数变化的排列规律是:经济状况好的省系数增加较小,而经济困难省的系数增加较多。2003年系数增加较小的五个省依次是:浙江、上海、北京、广东、山东。而系数增加较多的五个省依次是:西藏、青海、内蒙、宁夏、甘肃。2005年系数增加较多的省依次是:西藏、青海、甘肃、宁夏、吉林;增加较少的省依次是北京、上海、浙江、广东、江苏。

各省转移支付系数比较

以上分析表明,1994年财税体制改革确实在一段时间内扩大了地区间人均财力的差距。由于县域经济发展的不平衡性,地区差距的扩大,必然会使县级财力的不平衡性更加扩大。

工业化和城市化对各县的影响差别很大,这决定了各县财源的基础差别很大。在1994年财税体制改革后的若干年中,各省的人均财力的差距一直在扩大,这种地区差别的扩大,对县级财政的影响更大。1994年东部县乡与中、西部县乡的人均预算收入差距在35元左右,2003年差距则扩大到270元左右,9年人均财政收入差距扩大7.7倍。1994年,东中西三个地区县乡人均财政支出差距不到50元,到2003年则扩大到250元 ,9年人均财政支出差距扩大5倍。显然,按县比较的人均财政差距比按省比较的人均财政差距要大许多,这可以证明,在省区间人均财力差距扩大的时候,县一级的人均财力差距会更大。所以,地区差别的扩大无疑是一部分县出现财政困难的重要因素。

3、1994年财税改革后县乡财政更加困难。讲到1994年财税改革对县级财政的影响,必须强调一点,即在1994年的财税体制改革中对省以下各级政府的财政关系并未制定出规范,各省基本上按照中央对省的办法对地(市)搞税收分成,而地(市)又对县实行分成。这样就造成在1994年财税体制改革以后,省、地(市)两级的财政收入比重增加,但县乡财政收入比重不断下降,尤其是那些经济不发达的县和农业大县财政困难更加显现。财税体制改革以后,从1994年至2002年地方财政本级收入年均递增17.9%,地方财政总收入年均递增16.5% 。不过地方各级政府财政收入的增加不是同步的,其中省级政府的财政资金占地方各级总资金的比重,从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%,年均提高2个百分点 。市级对县级财政的集中度资料很少,但由于全国普遍实行市管县的体制,县级财政要向市级财政上缴。在城市化的浪潮下,各地级市也纷纷大规模进行本级政府所在市区的建设,所以县级政府的财力受到极大削弱。

由于以上原因,1994年财税体制改革后,在经济不发达地区的县,财政困难的程度在不断加深。有资料讲:全国县乡财政供养人员占地方财政供养人员总数的约70%,但县乡财力却仅占全国地方财力的40% 。实行分税制后县级政府的职责并没有减少,尤其是教育、医疗、治安及当地的公共事业,再加上考核各级政府领导人的最主要指标:发展经济。使得县乡财政难以为继,经济发达的县日子还比较好过,但财源少的县问题就非常严重。

1991年我国的赤字县就已经多达1216个,占全国县级总数的50%,到了1994年底,这一比例上升到了58%,赤字额也由58亿元上升到了78亿元 。据财政部统计,早在2002年,中国赤字县的比例即高达73%,赤字占县级财政支出总量的77% 。1999年和2000年,全国欠发工资县分别达到779个和797个,出现欠发工资的县涉及全国23个省、自治区、直辖市。1999年欠发工资县最多的省,欠发工资县占本省总县数的比例达到96% 。

县级财政困难由吃财政补助发展到财政赤字(吃补助不一定会出现财政赤字,所以财政赤字县的困难程度比吃补助的县要严重)。90年代中期时,县财政困难一般还只是出现赤字,而到2000年以后,各地反映的县财政困难已经变为巨大的债务。全国政协常委甘宇平透露:根据政府高层部门对全国不同地区的定点检测数据推算,目前仅乡、村两级各类公共债务,每个县平均就有2.55亿元。按全国约2100个县级行政单位计算,乡村债务总规模达5355亿元。甘宇平委员说,这项权威部门的调查还指出,“县级债务的规模则有可能比这个数字还高 。” 就是说,县级财政的负债可能超过5000亿元的规模。2002年,审计署组织对中西部10个省、市的49个县(市)财政收支状况进行了审计调查,发现49个县(市)截至2001年底,累计债务达163亿元,相当于当年可用财力的2.1倍。截至2002年9月,有42个县(市)累计欠发国家规定的工资18亿元(其中当年1月至9月新欠1.32亿元),是1998年底欠发额的3倍多 。

截至2003年底,安徽省县乡政府负债313亿元。从被调查的45个县来看,2003年债务总额211亿元,是可用财力的1.67倍。其中,县级负债114亿元,乡镇负债65亿元,村级负债32亿元。平均每个县负债2.5亿元,每个乡镇负债706万元。截止2002年云南全省仅县级政府累计负债288亿元,平均每个县负债2.24亿元。占全省GDP的比重达到了12.9%,占财政总收入的比重已经达到66.5% 。

总之,从1994年财税体制改革后,至2004年以前的数年中,财政困难县的数量在不断增大。只是在中央出台专门的对县级财政进行奖励的专项转移之后,情况才明显好转。总之,我们既要肯定1994年财税体制改革的巨大成就,但也必须正视由于这一体制的不完善所带来的一些问题,尤其是在一个阶段中扩大了地区差距,并且加重了县乡基层财政的困难。

4、县乡财政相对困难问题应该引起关注。

由于中央及省级财政转移支付力度的加大,至2006年底,全国791个财政困难县减少到27个。财政部长说:“三奖一补”政策实施头两年已带动地方安排的配套资金808亿元,全国791个财政困难县共增加财力1298亿元,平均每县(市)增加财力16410万元。2006年各地行政事业单位人员全国统一规定工资全部实现按时足额发放。县乡政府运转状况显著改善,2004年至2006年,县级人均公用经费水平由4135元提高到6367元 。

在县乡财政绝对困难局面大大改善的同时,县乡财政相对困难问题开始凸现。据笔者调查,县乡财政相对困难主要表现为:一是各县财政水平的差距依然很大,而且在一些地方还呈扩大趋势。如陕西延安的志丹县2005地方财政一般预算收入为7亿多元,人均财政收入达5889元,而在同一地市的黄龙县地方财政一般预算收入只有530万元,人均只有106元。在转移支付后,志丹县的人均财政支出水平为4405元,而黄龙县为2404元。财政转移支付制度确实是大大缩小了不同县之间人均财力的差距,但目前的人均财力差距依然很大,志丹为黄龙的1.8倍 。这种差距的原因在于,延安的石油属于地方所有,志丹县产石油,而黄龙县没有石油。

另一个表现是不同县的干部工资差距依然很大。河北的唐山市,由于各县资源条件的不同,一些具有发展钢铁、煤炭、化工条件的县财政收入增长很快,而无此条件的县就相对落后了。玉田县在90年代中期以前一直是唐山范围内的富裕县,但现在与那些重化工业发达的县相比已经相对落后。不只是人均财政收入水平较低,重要的是干部工资有了很大差距。2006年工资调整后,玉田县的干部工资与遵化、迁安县相比,人均差距在千元左右。

三、取消农业税对县乡财政的影响

2004年3月温家宝在《政府工作报告》中宣布:五年内取消农业税。2005年底全国人大常委会废止了《农业税条例》,从2006年开始全国取消农业税。

自80年代初实行分户经营以来,农民负担重的现象就开始发生,成为一个困扰政策部门的难题,尤其在90年代以后,农民负担越来越重,虽然中央政府出台了大量政策,并且不断进行农民负担的大检查,但农民负担重的问题始终非常严重。2000年中央决定在安徽全省进行农村税费改革试点,其要点是:把对农民的各种收费变为农业税的附加,进行规范管理。2002年农村税费改革试点扩大到20个省。但是,从已经改革过的地方的真实情况看,农民负担重的问题依然没有解决。于是要废除农业税的呼声渐起,因为废除了农业税,面向农户的各种收费都将无法存在。皮之不存,毛将篶附。农村面向农户的各种收费确实与农业税是这种皮毛互存的关系,免除农业税确实可以起到从根本上解除农民负担的作用。

免除农业税的影响十分深远,其最重要的作用在于从根本上改变了农村社会的财政制度。在中国农村,长期以来实行的是“以农养农”的制度,即用农民自己的钱(包括劳务工)来兴办农村的公益事业,从村内的道路、水利设施到村内学堂和教育经费的筹集,都是由农民自己筹钱兴办。旧中国如此,新中国建立后,在农村依旧保留了这种制度。在合作化和集体经济时期如此,实行分户经营以后依然如此。农业税是交给国家的,但随着缴农业税,农户还要给乡政府上交各种统筹费,并且给村集体上交各种集体提留。其实,乡统筹是随农业税一起征收的,但村提留与农业税并没有必然的联系。有的地方已经多年没有收取村集体提留了。一些地方为了保证干部的补贴工资,采取了部分村集体提留与乡统筹一起征收的办法。而乡统筹是乡政府财政的重要组成部分,尤其是对那些工商业不发达的乡镇来讲更是如此。全国的大部分乡镇对乡统筹都有很大的依赖性。取消农业税对乡政府的冲击极大,最关键的原因是免除农业税以后,乡统筹也将无法征收。

2002年,全国收取的农业税共计421.44亿元(包括农业税、牧业税、农业特产税) 。由于从2002年开始农村税费改革试点面开始扩大,这一年应该算是农业税收入较多的一年。2006年全国免除农业税,当年中央政府给予基层的农村税费改革专项转移支付为780多亿元,省、市两级政府对农村基层的转移支付预计为250亿元,两项合计为1030亿元 。所以,除了对农业税免除的补偿外,转移支付中还包括了对免除乡统筹费的补偿600亿元左右。算总账,好像乡政府的财政受影响不大。但实际上情况并非如此。

农村税费改革专项转移支付的支出项目是有明确要求的,在各地的规定中所包括的项目有:乡村两级办学经费、计划生育经费、优抚经费、乡村道路修建经费、民兵训练经费、教育集资支出、补助村级基本支出(五保户补助支出+村管理费补助) 。这些支出包括了乡村两级的一部分公益事业,但并没有完全包括全部的公益事业。如乡村水利费用(主要是旧水利工程的维护和使用费用)就没有包括进来,还有乡级各事业站的人员和运转经费(乡农技站、畜牧站、经管站、文化广播站等)也没有包括进来,这些站有一些国家编制干部,但还有相当部分是由乡自筹资金发工资的(有的地方叫“社务干部”)。下面具体分析取消农业税对乡级财政的影响。

1、先看乡村两级水利费用。我国耕地中水浇地面积在40%以上。这得益于农村有大量的水利灌排设施,这些设施大部分是在集体经济时代由国家资助,由集体经济组织组织农民投工投劳修建的。在分户经营以后,这些工程要由农民的“两工”(积累工和义务工)或者相应的“以钱抵劳”来维护。在取消农业税后,农村两工(积累工和义务工)也被取消。据中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文估算: 90年代中后期,每年用于投工投劳在100亿个劳动日以上,按每工10元钱折算,合计为1000亿元 。

在农村税费改革中有关文件是这样规定的:2000年在《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》中规定:“取消统一规定的劳动积累工和义务工。村内进行农田水利基本建设、修建村级道路、植树造林等集体生产公益事业所需劳务,实行一事一议,由村民大会民主讨论决定” 。2001年《国务院关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》规定:“今后,凡属于沿长江、黄河、松花江、辽河、淮河、洞庭湖、鄱阳湖、太湖等大江大河大湖地区,进行大中型水利基础设施修建和维护,所需资金应在国家和省级基本建设投资计划中予以重点保证;农村小型农田水利建设项目,应从地方基本建设计划中安排资金。坚决取消基本建设投资中要求农民出资出劳进行配套的做法。中央部门和地方各级政府安排的公路建设、农业综合开发、水利设施等基本建设,应按照“谁建设、谁拿钱”和量力而行的原则,不留投资缺口 。这些规定中只规定了建设费用由谁出,并没有规定这些水利设施的维护费由谁出。在一些地方具体落实中央政策时作了一些更具体的规定。如湖北省《关于规范水利工程农业水费收取和使用的管理意见》,要求从2003年起,水利工程的农业水费转为经营性收费项目,不再作为行政事业性收费管理。同时,在《湖北省农村税费改革试点方案》中规定,原来主要用于农业灌溉的共同生产费,不再向农民固定收取,农业抗旱和排涝费用,按照“谁受益、谁出钱”的原则,由受益农户据实承担 。在这种减轻农民负担的政策背景下,即使是没有作规定的地方,也难于再统一收取水利设施维护费和使用费。这样,许多已有的水利设施将无法发挥作用,在水旱灾害面前,这些设施将不被启用,有水不能浇,天灾演变为人祸。笔者在这里要大力推荐罗兴佐对湖北江汉平原一些水利设施,在农村税费改革后出现的新情况所作的翔实的实地调查。在调查报告中罗兴佐真实描述了在水旱灾害面前,水利设施由于无法收取使用费而不能发挥作用的具体情况:

大碑湾泵站位于荆门沙洋县,是湖北省大型电力提灌工程,设计灌溉面积40多万亩。由于2005年泵站承包抽水亏损,2006年泵站重新实行按小时计费抽水,但泵站在中稻播秧时仅抽水300台/时。7月中旬,尽管泵站灌区內的许多农田已干得裂开了几厘米的口子,有些稻田的禾苗甚至开始枯萎,但泵站并未开机抽水。 位于官垱镇的友好泵站是该镇的水利骨干工程,安装有两台280千瓦和一台115千瓦的电机,设计灌溉面积2.2万亩,为沙洋县13个国营泵站中较大的一个泵站。2006年,泵站在水稻插秧时抽水200多小时,到7月中旬时,当地的旱情已十分严重,但仍未有哪个村、组来找泵站抽水。 新贺泵站位于高阳镇的新贺村,设计灌溉面积1.5万亩。新贺泵站的情况更糟,2006年,泵站只在中稻插秧时抽水25小时,以致到7月份时,连泵站旁的许多农田也已经干了一个多月,水稻减产已成定局 。

对此事例进行分析,最关键的直接原因是:无法收取水费。由泵站直接向上万甚至几十万农户收取水费是不可能的。委托乡村组织收取,中央文件没有规定,即使是县里文件作了规定,但如果个别农户不交,就无法处理,因为统一收取水费不但没有法律依据,连政策依据也没有,而在上万农户中,个别农户不交款是必然要出现的,这些人不交,其他人也就不交了。所以,在减轻农民负担的大背景下,地方政府难于有所作为。于是就出现了这种天灾变成人祸的情况。

由于无法收取使用费,大型水利设施被闲置,而农民却重新建设自己的小水利设施或者打井。但大河没水小河干,大的水利设施不发挥作用,小的水利设施成了无源之水。家家打井使得地下水位不断下降,环境遭到破坏,农村用水进入了恶性竞争时代。这种事实证明了陈锡文的预言:“如果任其自由发展,3-5年后中国的农田水利系统可能崩溃 。”这的确是中国取消农业税后必须要解决的一个问题,也是乡级财政要解决的一件大事。

当然,其他地方的情况与湖北的情况还有一些差别。有的地方在农业税取消以后,水费还可以收,甚至有的村为修水渠还可以组织农户出义务工。如笔者亲自调查的陕西渭北高原的耀州区,该区有两个灌溉面积在几万亩的灌区,在取消农业税后对水利灌溉影响并不大。其原因在于:第一、这里基本是自流灌溉,水费较低;第二,这里是黄土高原,地下水很深,井深达250米左右,个人还无财力进行这项工程,现在水井都是集体打的,承包给个人经营。笔者调查,这里是浇一次水,收一次费,对个别拖欠水费的人实行水到地头先收费的办法,也有的村是统统先收费,事后多退少补。第三、就是这里的农民还比较纯朴,在义务工已经取消后,还出义务工,这在一些地区是完全不可能的。当然,目前这类地区的情况几年后是否会发生变化,还有待观察。但湖北水利工程的情况确实可能是陕西渭北高原地区今后发展的前景。

2、县镇面向农业和农民的服务事业如何生存和发展。这其中既包括面向农业的各项技术服务,还包括面向农民的一些社会服务事业,如文化广播、计划生育服务等。在乡政府的机构中,一类是一些条条部门的下派机构,如各种所:土地所、法庭、司法所等,还有一些是乡里自己的事业服务单位:各种站。下派单位的人、财、物都由条条管理,只有党的组织关系在乡。而事业站有部分国家编制人员,国家也下拨一部分经费,但相当部分人员的工资和事业费要由乡政府自筹解决。乡级人员中这部分人所占比重很大,各地比例不同,多的要占一半以上。在取消农业税后,各地采取的办法就是合并事业机构、精简其中的人员,因为转移支付资金中没有考虑这部分问题。这无疑是政策上的一个失误。

根本问题在于:面向农业和农村的各项服务事业对于农业和农民生活是不是必须的,还是可有可无的?这些事业到底如何去办,能够让其完全市场化吗?只要我们正视这些事业,就可以看到,这些事业基本上是具有公益性的事业,有的应是完全的公益性事业,有些应是半公益性事业。这些事业在市场经济体制中应属于公共产品或半公共产品,必须要由政府或其他公共组织承担。现在大规模合并这类机构,大量裁减人员,这种做法完全是无视这些组织的存在和其公共职能,这种自欺欺人的做法实在是让人无法理解。

我在基层调查时发现,在取消农业税以后,那些工商业不发达的地方,除了上级财政的拨款,乡政府几乎没有任何其他收入。笔者调查所到的陕西的两个区县,乡镇每年的财政预算拨款为14-20万元(公用经费),可乡里一年的支出要比这多一倍以上。在新的财政体制下,干部教师的工资有了保障,不再拖欠,可是乡里的公用经费和事业费与财政预算相差太远。乡级领导的重要工作就是找上级各部门要钱,不然乡政府的很多工作根本无法开展。在各地的乡镇机构改革中,基本上是把乡里的各农业站合并成一个站(湖北、陕西都是如此),一个站只有几个人,要挂农业、林业、畜牧、水利、农机等几个牌子。笔者所到的一个乡农业综合服务站,竟然没有一个技术人员,对农作物病情和畜禽疫情,只起向上和向下信息转达工作。陕西省在2002年改革中撤销了乡财政的金库和收入职能,一切收入归县,花钱也全向县里要。这种乡政府更像是县政府的派出机构:乡公所,其所承担的农业和社会服务职能已经极其微弱。在我国台湾省,乡里有强大的农会,承担了农村的各种农业和社会服务,政府职能由乡公所承担。而国内的乡镇没有农协和农会,却要把乡政府改为乡公所,让政府从所承担的农业和农村社会服务中撤出,这完全是不切实际、不负责任的行为。当然笔者也看到一些地方在新的机构改革中正在加强农业综合服务站,但就人员和财力讲,与实际需求还相距甚远。

可见,农业税取消所带来的影响绝不是坐在办公室空想所能想到的,更不是视而不见就可以解决的。

3、对村级组织的影响。从农业税的流向看,原来农业税主要是留在乡镇,一些非农产业不够发达的县也会分成一部分,农业税使用与村没有关系。但由于免除农业税从根本上改变了农村的财政体制,农村公益事业由农民自己支付的习惯制度将难以存在。所以,实际上取消农业税对县乡村三级的影响是一级比一级重。对乡镇的影响超过对县本级的影响,对村的影响比对乡的影响更深远。

虽然,村提留难收的局面在分户经营后早已出现。随着土地30年承包制度的“一刀切”贯彻执行,大部分村集体连“机动田”也不能留,使得村集体收入没有了来源。但免除农业税将使村集体的收入进入法制化的无保证状态。所谓的实行“一事一议”制度,听起来可行,但实际上根本无法实行。目前,在全国可以一事一议的村太少了,连“星星点点”的程度都达不到。

在取消农业税后的转移支付中,有对村级干部的补贴,也有对五保户的补贴。村内要办其他公益事业要采取一事一议的办法,经民主讨论后向农民收钱。在一事一议制度是一种无效的制度的前提下,村内的路如何修?上下水系统如何建设和维护?公共卫生如何维护?村内的农田水利设施如何维护?在现有制度下,这一系列的公益问题如何解决,笔者在现有制度中看不到任何解决问题的希望。必须要另外寻找出路。

目前我国的农村人口还占总人口的60%以上,即使是二三十年以后,农村人口比重降到30%,我国的农村人口也还将有5亿人左右。面对这么大的人口规模,国家财政可能将农村的所有公益事业统统包办吗?我看此事很难。第一、如果跨乡的水利设施能够由财政供养,那乡内的水利工程呢?乡内的水利工程由财政供养,那村内的水利工程呢?第二、乡内的各种事业服务可能由财政包养吗?这是一支总数上百万的员工队伍,加上事业费支出,其数额之巨难以想象。村内的公益事业,由财政包办的可能性更是为零。

由此看来,财政转移支付可以解决县级政府的运转和部分发展问题,可以保证乡镇公务员的工资发放和政府运转的基本费用,但乡镇的事业人员和事业费无法解决。财政转移支付可以解决村干部的补贴及五保户的供养,但村内公益事业建设无法指望财政转移支付。所以,县乡财政问题在很大程度上是一个农村问题,而不是财政问题,单纯以财政手段是无法解决这些问题的,必须另寻他路。

四、欠薪和负债的制度性根源何在

拖欠公职人员工资和县级财政负债是县级财政困难的突出表现。对此进行一些分析,可以找到其中的制度性根源。

(一)欠薪和负债的具体情况和直接原因

1、欠薪的情况。从所搜集的资料看,欠薪对象有机关公务员,但大部分是教师。其中一个原因是因为在2004年以前的一段时间内,乡村教师的工资是由乡政府发放的,这造成了较多的工资拖欠。另一个原因是机关干部是县政府的公务员,不好直接对此发表反对意见,而拖欠教师工资不但出现教师缺课的情况,个别地方还出现教师罢课的情况 。

欠薪的性质应该分为两类:一类是拖欠工资(包括各类补贴);另一类应该叫克扣工资,克扣工资一般都有明确的用途,在各地一般称为“干部集资”。拖欠工资一般是准备还的,但克扣工资在一开始就是让干部教师作贡献。欠薪的原因有三类,一种是财政确有困难,发不出工资,尤其是上级出政策,由下级出钱涨工资的情况,许多地方出现欠薪。第二种是要办一些棘手的公益事业,但财政没钱,用集资的办法解决。第三种是因政府负债,于是用欠薪来补债。比如,新疆尼勒克县原国营农牧场和部分乡镇自1991年至2004年用机关干部或教师工资垫付农业税 。再如,内蒙呼和浩特市喇嘛湾镇在进行小城镇改造的时候,累计欠款1000多万元,于是拖欠干部和教师的工资,引起几十名代课教师罢课 。

事例分析:网上找到湖南华容县教师工资拖欠表,详细记载了1993年至2005年拖欠工资的数额和事由,其中1997年至2002年没有记载拖欠工资的情况。该表共记载拖欠工资18笔,其中用于明确目标的有12笔,有6笔没有明确目标。按上面的分类,三分之一为拖欠工资,三分之二为克扣工资。

在1993年至1996年的7笔中只有1笔为拖欠,而在2003至2005年的11笔中有5笔为拖欠。在1993年至1996年的克扣工资,具体用途基本上都很明确,是为某一个具体的项目,如用于修某条路、某座桥、或某个水利工程,只有一笔用于一个基金。但2003年至2005年的克扣工资已经明显地形成制度性克扣。三年中每人每年都要扣防洪费70元,从2004年开始每人每年要扣“双联捐款”100元 。

从这份工资拖欠表中可以看出,在90年代克扣工资主要用于具体的公益项目,这表明县财政确实是没钱,一些必须要办的公益事业不得不用克扣职工工资的办法来解决。但对其还要具体分析,如1996年堤防溃决是必须要办的。可修路、修桥、修医院虽是公益事业,但应视财力量力而行,三年内用克扣职工工资的办法来修两条路、一座桥显然也是急于求成。

2003年至2005年11笔中有5笔是新涨工资无法到位(包括三年三次第13个月工资)。这是上面出的政策,要下面财政掏腰包给职工涨工资,而县里没有钱所以只好欠薪。

2、政府负债的情况。笔者从网上找到一些县政府负债的具体项目,如重庆石柱县县政府负债的具体项目为:世行资金贷款等国际金融组织贷款3502万元;国债转贷资金2908万元;农业综合开发借款407万元;解决地方金融风险专项借款592万元;粮食企业亏损挂帐9765万元 。河北怀来县县政府债务中直接显性债务1885万元,包括:基金会贷款821万元,农业综合开发专项借款1019万元,世界银行贷款15万元;或有显性债务12227万元,包括粮食企业亏损挂帐9173万元,土地储备借款3054万元 。

从这些债务项目可以看出,县政府的债务分为:第一类是为发展经济而争取的国内外低息贷款,包括国际组织和外国政府的低息贷款;也包括国内中央政府的财政性周转金:国债转贷资金和农业综合开发借款。第二类是政策性欠款,如粮食企业亏损挂帐、农村合作基金会亏损还账款,还有为发工资而借的债 。

但在这些项目中都没有提到政府在工程建设中对企业的欠款问题。由于在这类欠债中都涉及一些违规问题,如拖欠农民工工资问题或者是政府为建“形象工程”而形成大量负债。在近几年的城市化大潮中,各地都在大兴土木,尤其是在县城,许多大建筑都是政府工程,所以建设项目的欠债也是县级政府债务的一个重要方面。许多新闻中对此多有报道。

例一:新疆木垒县县城人口才1万人,却要建一个占地30000平方米的广场,工程建成后仍有近1300万元工程款没有兑付,2004年全县拖欠工程款已高达8000多万元 。

例二、1999年3月,陕西府谷县政府在财力不允许的情况下,匆忙上马了府谷野大公路一、二期项目。2001年10月工程全部完工时,府谷县政府因为拖欠施工公司工程款而造成拖欠农民工的工资累计已经达到了380多万元。府谷县年财政收入和支出大体平衡,为9000多万元,但目前全县共欠1.5亿元工程款。主管副县长对讨债人说:“起诉就起诉,我看你们哪家法院能把府谷县政府门关了。” 2003年11月榆林市中院强行冻结县政府账户和2800万的资金,执行了720万元,清欠了农民工的工资 。

例三、由于四川珙县县城从珙泉镇迁至巡场镇,县法院也随之迁建。2003年9月,建筑面积6000余平方米的珙县法院新办公大楼竣工投入使用。然而,几乎所有和大楼工程有合作关系的材料供应单位、施工单位都成为法院的债主。总造价1200万元的办公大楼完工后,该院共欠银行贷款、职工集资款、材料款、工程款等共计1100余万元 。 

还有一类没有提到的债务就是由于政府为企业或个人经营行为担保形成的债务。在这些企业倒闭或无力承担时,就成了县政府的债务。这其中有些会涉及一些领导人的经济问题,所以媒体公开披露的很少。

从以上四类政府负债中,可以看出,政府负债的性质可以分为正当和不正当两种。前两类属于正当负债,后两类属于不正当负债,所以在县政府自己的报告中只显示前两种负债。

(二)欠薪和负债的深层原因分析

1、克扣公务人员工资有着复杂的深层因素。

拖欠公务人员工资,这在市场经济体制国家中也是常有的事,但一般时间较短。比如,2006年美国新泽西州因州议会没有按时通过年度预算法案,州长让州政府31个“非紧要机构”从7月1日起歇业,州政府的8万多雇员中,4.5万人从7月1日起不用上班了——当然也就没有薪水;3.6万州政府的雇员虽然要坚守岗位,但只算“义务出勤”,得等预算危机化解了才有报酬。7月6日预算通过,拖欠工资也可以偿还了 。明尼苏达州政府、田纳西州政府都出现过类似情况 ,甚至美国联邦政府也出现过这种情况,1995年冬,美国国会与总统在平衡预算的问题上顶牛,联邦政府很多政府机构关门7天 。

美国这类市场经济体制国家,也有裁减公务员的事发生。如美国加州橘县政府1994年12月宣布破产以后,从18000名公务员中,裁减了2000人 。但是政府绝对不能像中国一些地方政府一样,克扣公务人员工资,强迫公务人员搞“集资”,用于他用。

我国2006年开始实行的《公务员法》规定:“任何机关不得扣减或者拖欠公务员的工资”。“公务员工资、福利、保险、退休金以及录用、培训、奖励、辞退等所需经费,应当列入财政预算,予以保障”。而在此之前1993年制定的《国家公务员暂行条例》中也规定了“国家行政机关不得以任何形式增加或者扣减国家公务员的工资”。而各县出现的克扣工资的情况基本上是发生在1993年以后,这种做法是明显的违法行为,因为《国家公务员暂行条例》是国务院通过的行政法规,具有法律效力。

为什么许多县级政府有法不依呢?从各地拖欠克扣工资的事例看,到法院起诉的很少,而法院判决也只是返还所欠工资,外加利息 。没有一个案例是被判偿还巨额罚款的,更没有追究相关责任人刑事责任的事例。在中国,克扣公职人员工资只是一般的工作失误,不必承担刑事责任。这在许多市场经济体制国家是不可想象的,在那些国家,法律对公民个人的财产权保护极为严格,行政负责人如果敢于克扣公务人员工资,不但要负刑事责任,而且还要承担巨额赔偿。

所以虽然有了法,但对违法者没有严厉的追究制度,这是造成克扣公务人员工资成为普遍现象的基本原因。抽象地讲,这也可以被称之为法制不健全,因为一个法律的真正有效执行还必须要有配套的程序法及详尽的罚则(惩罚标准),不然该法律很难执行。

对农民工工资克扣和拖欠普遍现象的存在也是因为法律没有规定对此类事件不但要负刑事责任,而且要有巨额罚款。所以解决此类问题的关键是要健全法律,对拖欠克扣工资者,不但要负刑事责任,而且要有巨额罚款。

在我国何时可以出台这种法规?笔者认为,这可能需要整个社会对公民个人权利的尊重达到一个相当高的程度时才有可能。

2、政府不合理债务的形成根源

政府的合理债务中那些政策性原因形成的债务一般都是由中央政府的政策变动造成的。如农村合作基金会,是被中央政府强制限期清理的,当然,其中有些亏损是地方基金会经营不善造成的,但强制限期清理也会加大亏损的程度。而且由于农村合作基金会的债主中有不少是农民个人,所以,地方政府承当了部分赔付责任。粮食企业亏损挂账更是中央政府的改革措施不当,形成了粮食企业大量亏损,最后是中央政府让实行“挂账处理”。对这些债务,县政府实际上并不担心还债责任。实际上这已经成为国有银行债务中的一部分,就是等着看中央政府何时出台政策进行冲抵。

另一类合理债务:中央政府的财政性资金借贷(包括农业开发资金和国债资金)地方政府根本就不想还,这些钱是不拿白不拿,谁拿得多谁占便宜,地方还在尽力争取这些资金。至于国际组织和外国政府贷款,这些资金期限长、利率低,最关键的是由中央或省政府财政担保,县政府只要把利息还上,本金能赖就赖掉了。对这些合理的债务,县政府根本不担心还款问题,这些债务是越多越好,所以,他们愿意公开谈论。从河北怀来县和重庆石柱县的负债项目看,估计在全国县级政府的负债中,这类合理性债务占了总债务的一半以上。

不合理的债务中那些为国有企业的担保造成的债务,其实也是在一定的金融制度条件下形成的,很难追究个人的责任。为私人企业担保而形成的债务,一般都与腐败问题相关,但这类问题很隐蔽,不到腐败案揭露,是很难追查的。

所以,主要应该探讨的是那些因政府建设项目投资不足而形成的债务。这其中主要是“政绩工程”、“形象工程”形成的债务,以下分析一下“政绩工程”、“形象工程”出现的制度根源。
从以上新疆木垒县的广场、陕西府谷野大公路、四川珙县法院办公大楼等事例的情况看,这些都是在工业化城市化进程中县政府所投资建设的一些必要工程,可能其中一些项目脱离实际、规模过大,但都是由于没有量力而行,而造成工程欠债。为什么会建设工程不量力而行呢?问题在于决策程序和相关制度。
在美国新泽西州政府关门的事例中,可以看到美国政府的财政预算决策过程。不但是州政府、联邦政府也一样,政府花钱的决策权在议会。议会的预算委员会提出方案,由议会表决通过,再由预算委员会把钱拨付给政府或有关部门,政府才能按照议会的决议去花钱,事后还要经过议会的审查。这种民主的决策过程保证了其办事要量力而行。因为议会花的钱是由纳税人交的,这些纳税人是议员的选民,那些议员在所有问题上的投票都是有记录的,选民可以根据其表现决定下次是否还选举他。

而我国的县政府建设项目决策过程,一般是由几个领导人研究决定的,还有的工程是由“一把手”个人决策的。这些工程即使是经过人代会讨论,也完全是走形式。由于领导人是有任期的,这些工程关系着个人的政绩。所以领导人首先考虑的是个人的政绩如何,而债务是由后人负责的,所以他们基本上不会从量力而行的原则出发安排工程。真正坚持量力而行原则的领导在目前条件下无疑是保守派的代表,个人在政治升迁过程中也不会得到好的评价。这是问题的直接原因。当然,即使是评价体系改变了,如果还是实行领导者个人决策的办法,还是难于从根本上保证工程按量力而行原则去建设。所以,从根本上讲,这是一个民主体制问题。无论从形成原因还是从解决办法看,都是一个民主体制的问题。

五、政府间财政体制不顺问题的深层原因

在县乡财政困难的形成原因中,许多工作在一线的财政工作者和地方官员反映最多的是一些由上而下的体制问题:一是“上面出政策,下面出票子”的问题(如多次工资上调都是这种办法);二是各种专项转移支付都要求下面配套,这给经济不发达地区造成极大的困难,许多县政府根本无钱配套,许多工程款出现缺口,欠债由此而形成。这两个问题本身就是现行制度造成的。所以,我们要分析在这些现行制度后面的更深层次的原因。

1、我国公务人员工资制度是否合理

我国公务人员(包括公务员和国有事业单位人员)现行的工资制度是:由中央政府确定全国各级公务人员的工资标准;由中央和地方各级政府按标准发放本级公务人员的工资。这个制度来源于50年代的工资制度。

新中国建立后我国一共出台过两次工资制度,一次是在50年代,一次是在1993年。50年代的工资制度,是典型的计划经济体制的工资制度,全国公务员都由中央政府统一管理,全国按12类地区分别实行24级工资制。那时,全国财政实行统收统支,干部调动频繁,所以这种干部管理和工资管理制度是与当时的条件相适应的。1993年,我国已经在向市场经济体制过渡。这时出台的工资制度竟然在基本原则上还是与50年代的工资制度一样。

而现实情况是:1994年我国进行了一次大的财税体制改革,一般称之为实行分税制。在这之后,地方各级政府都建立了本级政府的独立财政体系。各级政府都是独立核算的。本级政府的公务人员的工资是由本级政府发放的。而且除了省部级高级领导,公务人员在各省之间基本上没有流动。我国的宪法规定了中央政府和地方各级政府的法律地位。在财政关系上,我国省、地(市)、县、乡(镇)各级地方政府都设有自己独立的财政系统。但在公务员管理上还是与计划经济时代的办法一样,实行全国统一管理。2006年通过的《公务员法》没有分中央政府公务员和地方政府公务员,而对公务员的定义是:“纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。明明行政编制已经分成各级政府的行政编制,所谓的国家财政也分成中央政府和地方各级政府的财政。在中国实际上早已经不存在大一统的“国家编制”和“国家财政”。

现行体制的矛盾在于:第一、公务员管理体制与财政体制不一致。全国的公务员都由中央政府的人事部管,公务人员的工资标准也由人事部定,但工资是有各级政府分别发放。财政已经分灶吃饭,但工资标准要由中央政府统一规定。第二、目前的工资标准与以房价为核心的生活价格指数差距极大。现在的工资标准中只分了几类地区,但实际上生活费用差别最大的是住房的房价。不同城市间差距最大超过十倍以上,整个的生活价格指数差别也极大。在这种情况下,全国都执行人事部主要根据地区自然条件艰苦程度而制定的地区差别标准,实在是太不合时宜。

在经济体制已经高度市场化的今天,实行全国统一的工资标准,在提高工资时,按统一标准去涨。于是这就出现了上面出政策,下面出票子的情况。其实这个问题的要害在于,是否有必要由人事部统一规定全国的工资标准,可否由地方各级政府规定自己本级公务员的工资标准。当然这里涉及到《公务员法》的修改问题,要把公务员分为中央政府公务员和地方政府公务员。 

但实际上,目前已经存在许多自相矛盾的地方:第一、既然是国家公务员,为什么不实行统一的公务员考试,而是中央政府和各地方的公务员考试分别举行。二是一些地方政府的工资标准是地方自己制定的,根本不执行人事部的标准,而且工资标准大大高于中央政府的规定标准,人事部还不能不承认,前提条件是不用中央财政出钱。先是广州市和广东省大幅度提高了公务人员工资,接着,上海等一些发达地方也自行调高了工资(据说都曾报国家有关部门认可),甚至连湖南这个财政情况并不太好的中部省份也实行了高工资。最重要的是北京也实行了高工资,这才对中央政府造成了直接的压力。因为中央政府的公务员生活在北京,却与北京市的干部工资收入差距太大,于是乎中央政府不得不提高工资,这下子不在全国范围内大幅度提高工资已经不行了。

名义上这次提高工资叫做实行“阳光工资”,可实行“阳光工资”必须要这么高的工资水平吗? 1993年的《国家公务员暂行条例 》规定:“国家公务员工资水平与国有企业相当人员的平均工资水平大体持平。”2006年实行的《公务员法》则改为: “公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。国家实行工资调查制度,定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较,并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。”该法中只是规定与企业相当人员进行比较,而工资高低则没有具体规定。由于我国目前不同阶层收入差距很大,社会的平均收入和按人口比例计算的中位收入有很大差距,公务员到底应向谁看齐,是一个值得研究的问题。但是在地方的倒逼下,目前各地的阳光工资,标准都可以与外资公司的白领看齐,收入水平大大高于企业的一般职工。

由以上的实际情况看,各地已经在执行不同的工资标准,原来统一制定的工资标准已经没有意义。中国这么一个大国家,自然和经济发展水平差别如此之大,各地方财政已经独立,在市场经济体制已经基本确立的条件下,再实行全国统一的工资标准是完全不合时宜的。

2、部门利益存在的基础

第一、专项转移支付问题的根源在部门利益。

专项转移支付资金中问题确实较多。财政部一些领导已经多次表示要解决专项转移支付中的问题。在2007年财政部长在人大常委会所作的《关于规范财政转移支付情况的报告》中还专门列举了专项转移支付中的各种问题。如:专项转移支付项目设置交叉重复、资金投入零星分散;地方政府无法结合实际作必要调整和统筹安排;专项转移支付配套对地方财政形成较大压力;部分中央专项转移支付资金当年拨付时间较晚等。

在中央政府的转移支付中不可能全部是一般性转移支付,专项转移支付是必要的。如美国政府对农业农民的许多财政支持政策的资金都是由美国农业部执行的,在我们的概念中这些资金都应该叫做专项转移支付资金。这些资金包括:农业保险补贴,退耕补贴,反周期补贴等等。所以问题不是要全面消灭专项转移支付,而应该是改进专项转移支付的拨付和使用办法。

现在,按财政部的规定,“申请专项拨款时,应报送申请专项资金的报告 ”,就是说,县里所要的财政专项拨款要层层上报,最后全部由财政部以及相关部委审批。这种由最基层政府直到最高层政府的层层申报和批准过程极为漫长,这是造成中央专项转移支付资金当年拨付时间较晚的基本原因。而且财政部要求“中央财政拨付各地的专项拨款,原则上应于当年完成 ”,这必然造成年终突击乱花钱。可否实行一级只管一级,中央政府只审批省一级的专项转移支付资金,由省政府负责审批县级的专项转移支付资金?

目前,中央专项转移支付资金中问题最多的是“按照项目进行分配的专项拨款”。其实很多按照项目进行分配的专项拨款是可以改为按照“因素法”进行分配的专项拨款,尤其是中央对省的专项拨款,可以改为按照“因素法”进行分配,具体项目交给省财政去审查批准。但这样一来,主管部门的权力会大大缩小,许多申报、审批程序都会随之而消失。与这些权力相连的“部门利益”也将消失。

分析专项转移支付中的问题,可以很清楚地看到,在财政拨款的方式方法中目前还都体现着各种各样的部门利益。是部门利益使许多部门不能完全真正地行使公共财政职能。所以分析部门利益存在的基础,才能找到解决部门利益的办法。

第二、中国部门利益的制度基础。

“部门利益”是一个颇具中国特色的现象。在发达国家很少听到“部门利益”这个词。在美国,政府部门之间也有不同的意见和争论,但这一般是由于部门所站的角度和立场不同所至,与部门利益无关。在对政府部门的批评中,主要问题是:机构数量越来越多,分工越来越细,机构的寿命越来越长,但没有人提及部门利益问题 。

为什么中国政府行政部门的部门利益问题如此之严重,其根源在于以下几个方面:

(1)部门的收费权。《2005年中国经济普查年鉴》显示,2004年,我国的工商、质监、城管、消防、交通等政府部门年收费达9367.67亿,加上检察院和法院所收的356亿,共计高达9723.67亿。这些收入绝大部分都没有进入财政预算,50%左右没有进入预算外资金的管理。据推测,2005年全国行政执法和司法部门收费将达到12500亿元左右 。现在几乎所有的政府部门(或者其下属机构)都有收费权,这是非常实在的利益。笔者没有全国政府部门收费的项目明细表,但河南省在经过清理整顿,为了加强群众监督,在网上公布了政府收费项目,并可以公开查询,这其中涉及53个政府部门和单位的462种行政事业性收费项目及政府基金性收费项目 。河南的情况可以在一定程度上反映政府各部门的收费情况。目前,许多由政府提供的服务,本来应该是免费的,却都在收费。一些政府部门本身不直接收费,但其下属单位有收费权,并且所收费用还要有所上缴,政府部门成为间接受益单位。在这种体制下,凡涉及到收费的有关职能调整或改革,必然受到有关政府部门的大力阻挠。燃油税的出台就受到了有关部门的反对,理由是有30万收费职工无法安排 。其实,大家都知道公路收费受益的不只是收费站和这些职工,政府主管部门(交通部门)在其中也受益不少。凡涉及收费的政府职能,各有关政府部门都在争,不但部长出面,甚至分管的国务院领导也是站在各自的立场上争论不休。可见涉及利益程度之深。如此之多的政府部门收费,世界少见,所以中国的部门利益也是世界之最。

中国的部门收费中相当一部分收费是在80年代初改革过程中,用给收费政策来弥补财政经费不足发展而来的。明明是政府的公益性服务,因财政经费不足,却要收费,这与政府的基本职能相抵触。比如90年代和近两年成立的几个国家级的监督管理委员会,为了给部门职工发高工资,就把单位定性为事业单位,并收取被管理单位的管理费。结果是:明明应该代表国家利益实行公正管理的机构,却变成了被管理单位的利益代言人。看来,随着国家财政状况的好转,必须尽快用政府的财政资金来替代许多政府收费,这样才能从根本上解决部门利益问题。

(2)部门管理权。部门管理权有的与收费相关,有的并不涉及收费,但可以给管理部门及其职工带来众多利益。其中最明显的是各种审批权。

中国政府的审批权也是世界之最。原因就在于,可以带来实实在在的利益。利益之一是:吃请。在中国公款吃喝是世界之最,其水平之高令人咂舌。一是单位可以有这笔钱用于此项用途;二是虽有政策规定,但形同虚设。有管理权(审批权),就有人追着请你,没有此权就没人理你。利益之二是:送礼。部门的管理权、审批权越大(涉及的含金量越高),送的礼就越贵重。这方面纪检部门也早有规定,但只有在被审查时才是问题,在大多数情况下礼品是可以接受的。利益之三是:出差待遇好。我国政府人员出差标准极低,中央和上级单位都要地方或接待方出钱安排吃住。权越大的单位,出差住得越好,招待越好。所以,各部门都要争管理权,没实权的单位也要设立一些有好处的权利。笔者就亲身经历了“试点权”设立前后完全不同的待遇,对此深有体会。美国政府财政部对到国内各地和世界各地出差的吃住费用都有明确标准,而且不断调整。住宿费在标准之内实报实销,饭费给个人包干使用。从没有地方招待中央的情况。

看来,还是制度不健全,造成这些权力与利益的直接联系。在那些市场经济体制健全的国家,部门的权力不可能带来这些利益,所以也不可能产生如此众多的部门利益。

对县乡财政困难的形成过程和深层原因的分析中可以看到,县乡财政困难的造成有复杂的体制因素,决不是就财政论财政可以解决的问题,必须要从总体上进行配套改革,才能使问题得到解决。县乡财政问题在相当大程度是农村问题,但农村问题很复杂,不是本文所能涵盖的,所以要另外专题深入讨论。

(写于2007年7至8月上旬,9月下旬进行修改)

 

政府改革如何推进 

中国体制改革研究会副秘书长  张路雄

2007年11月

    政府改革是建设社会主义市场经济体制的重要组成部分,但政府改革的内容和目标的确是一个需要深入讨论的问题。本人近年来研究的问题都与此有关,现发表一点不成熟的看法,共感兴趣的同志参考。

一、政府改革的过程和进一步改革的主要内容

    政府的概念。西方许多国家的政府包括立法、行政和司法三个方面,而我国流行的政府概念一般是指行政系统,也有的把执法系统包括在内,但一般不包括立法机构(即人大系统)。

    政府改革即政府本身的改革,机构改革当然是政府改革的重要内容,在改革超出机构改革的范围后,人们开始使用“政府改革”这一称呼。

    我国的政府改革从80年代算起,已经进行了5次政府机构改革,还进行了一些涉及政府职能的改革。从改革的内容看,第一项也是最早开始的改革是精简机构,这项改革一直持续到1998的政府机构改革,算是基本结束(这是指中央政府,地方政府的精简是到2002年才结束)。第二项内容是按照政企分开的原则,转变政府职能,把政府经济管理职能与经营资产的职能分开,撤销了大量管理直属企业的行业管理部门,并成立了国有资产监督管理委员会。这项工作从1984年开始,到2003年成立国资委为结束标志。在精简机构和政企分开改革中对部门的职能进行了许多调整,包括经济管理方式由直接管理向间接调控的转变。

第三项改革,从2003年开始,政府改革中加强公共服务职能占据了重要地位。科学发展观与和谐社会方针的提出及国家财政收入的大幅度增加,极大地促进了政府公共职能的扩展。以《行政许可法》的实施和减少审批权的改革为标志,依法行政的实施目标开始指向政府部门的既得利益,这是改革的第四项内容。第五项内容,从1994年分税制开始,中央和地方各级政府的职能划分也处于调整和改革的过程中。以上是笔者对20多年政府改革内容的一种分类和概括。但是从改革的目标和现存的问题看,还应该进一步明确我国政府改革的内容。

按照建立社会主义市场经济体制目标及目前我国政府存在的问题看,中国的政府改革不但要破除旧的计划经济体制,还必须建立现代市场经济所要求的新体制。就许多具体内容看,破与立并不都是相对应的,有许多政府职能的建立并不存在破除旧体制的内容。从现实看,政府改革不但要破除计划经济的体制,而且还必须破除在改革过程中形成的违背现代市场经济体制的各种制度。对于在改革过程中所形成的“问题体制”目前人们还注意不够。总体上讲,在经济基础已经变为市场经济后,作为上层建筑的政府如何适应市场经济这个基础就成为关键性问题。如果说在建立市场经济基础的过程中是以“破”为主,那么在政府改革这一上层建筑的改革中,“立”则成为改革的主要内容。

所以,对照现代市场经济国家的政府,我国的政府改革主要应包括如下几个方面的内容:承担起在市场经济条件下必须由政府承担的所有公共产品提供的职能;消灭部门利益,基本上取消行政事业性收费,使政府变为真正的公益性单位;重新安排中央和地方政府的分工,凡是涉及维护统一市场秩序的职能都应由中央政府统一管理。以下分别对这三项内容进行论述。

二、建立政府的公共服务职能

在改革前,我国在教育、医疗、养老等方面,城乡居民享有不同的保障体制,水平虽然不高,但普及程度较高。在市场化改革的过程中,随着所有制的改变,这几方面的保障制度也随之不复存在。在医疗方面,不是医疗体制改革失败造成了广大民众医疗保障的缺失,而是旧的保障制度随旧体制的改革而不存在了,但新的与市场经济体制相适应的体制还未建立起来,于是就出现了医疗保障的大范围缺失。教育体制方面的问题也是市场化改革所引起的。笔者认为不能讲教育体制已经市场化,基本问题是教育体制作为上层建筑还没有建立起适应市场经济体制的新制度。养老制度,也是在国有、集体企业和农村集体经济组织改革后,原有的养老制度不复存在,新的与市场经济相适应的社保制度才开始建立,相当多的人的养老问题还没来得及解决。一些人用“卫生体制改革失败”、“教育体制改革失败”的说法制造耸人听闻的效果,其实并不符合事实,也不符合逻辑。

在市场经济体制下,必然会出现一些“市场失灵”的情况。其实这正是市场自发运动的必然结果,针对这种情况,一些经济学家提出了“公共产品”的概念和政府干预的理论。在发达的市场经济体制国家中由政府承担提供公共产品的职能已经成为普遍的规律。而对这个规律,我们有一个逐步认识的过程。上届政府还把企业减员增效当作由政府推动的工作,而本届政府在巨大的社会问题的积累中提出了建立和谐社会的口号,并开始大力发展政府的公共服务职能。

建立政府的公共服务职能受到认识水平、财力条件还有经验积累的制约,将是一个逐步完善的长期过程。比如,我国的《义务教育法》是在1986年制定的,但是义务教育必须要均衡发展,义务教育阶段不应举办重点学校,却是在20年以后,在2006年修改《义务教育法》时才列入法律中。目前,我国只对农村学生实行免费的义务教育,全部学生都实行免费义务教育要等2015年以后 。

再如,在农村实行联产承包制后的20多年中,广大农民都没有医疗保障,近几年,全国大部分农村都已经重建了合作医疗新体制。

现在,政府要承担提供公共产品职能已经成为政府改革中的一个重要方面,这种观点也已经被各个方面所接受,所以,除了在教育、医疗、养老、失业等各方面之外,还会有更多的应由政府承担的公共职能被不断提出,已经建立的公共服务职能也会不断改进和完善。

三、铲除部门利益,使政府成为公共利益的体现者

“部门利益”是一个颇具中国特色的现象。在计划经济时代,部门利益并不严重。中国的部门利益是在计划经济向市场经济体制的变化过程中逐步加强的。其制度因素在于:

1、在改革开放开始后,为了解决国家机关干部收入与企业职工及个体私营业者的收入差距,从改革开放最早的地区开始,机关自己创收,给机关职工谋福利的现象就逐步蔓延。这种情况是在计划经济体制下所没有的。现在,所有公职单位人员的工资都由两部分组成:一部分是财政拨款,一部分是单位自己组织的创收。在实行“阳光工资”后,这个问题并没有彻底解决。公职人员的工资不是全部由财政承担,而要由单位自己解决一部分,这是部门利益存在的一个重要制度基础。

2、改革开放后,许多部门的职能不断增加,但财政无法提供足够的经费,于是就采取了“给政策不给钱”的办法。所谓给政策就是允许该单位在履行职能时收取费用,这种办法的泛滥,造成目前所有的政府部门几乎没有不收费的。部门收费使得政府部门有了自己实实在在的经济利益,其后果是,政府部门不再是公益性单位。行政性收费与政府的公益性质发生了根本性冲突。这种情况也是在计划经济体制下不曾有过的。

目前,财政部的意见是:对行政事业收费进行规范。财政部计划出台统一的非税收入管理条例,并在各地筹建非税收入管理局,这项工作已列入财政部2007年的立法工作计划 。国务院也接受了财政部的意见,温家宝总理在十届全国人大五次会议上政府工作报告中说,要“建立规范的政府非税收入体系 ”。据说,行政收费法也列入了全国人大的立法计划。财政部及一些单位的做法实在令人担忧。因为这种做会使行政收费合法化、长期化,起到固化部门利益的效果。这种做法与市场经济体制下政府的公益性、公正性是完全背道而驰的。

在发达的市场经济国家,几乎没有行政性收费。所以,对我国普遍存在的行政性收费必须予以彻底废除:应该并入税收的并入税收,其他收费一律取消。这样才能使政府部门成为真正的公益性单位,使其公正地为人民服务。

3、行政性审批过多过滥,缺乏公开透明的标准。这也成为一些部门追求部门和个人利益的一种制度基础。尤其是在部门有自己组织收入给职工发钱的体制下,审批权必然成为部门利益的一个重要来源。虽然行政性审批已经清理多次,减少的数量也很多,但是真正“含金量”高的审批权依旧保留,这个改革并不理想。

以上三个方面的制度结合在一起,使得部门利益成为中国政府的一大特点。也使得政府在市场经济中难于保持公正性、公益性。因此,必须通过改革,使公务人员工资(包括所有国家机关、事业单位及公办学校、医院等)全部由财政发放,坚决彻底地取消单位自筹部分。同时,要取消行政性收费。对行政性审批,要制定公开透明的标准,使所有符合标准者都可得到批准。这项改革并不是所有市场经济体制国家都要做的事,而是针对中国在改革过程中的特点提出的。

四、在关系统一市场秩序的领域建立中央政府的统一机构

近些年来一直流行“小政府大市场”的口号,并被一些人认为是政府改革的方向。相对于计划体制的政府,市场经济体制的政府管的事是要少一些,但政府人员占公民的比重,市场经济体制国家并不一定就小。考察一下市场经济体制国家的政府机构就可以看到这一点。

在市场经济体制下,维护全国统一市场的秩序是中央政府的一项重要职能。我们在美国可以看到,凡是涉及维护全国统一市场秩序的部门和职能都由中央政府承担,所以在实行联邦制的美国,比我们这个所谓中央集权国家的中央政府的人员数量要多许多。比如美国农业部有工作人员近10万人,其数量远远超过我国中央政府机构的全部人员。美国农业部在全国的所有县派驻农业办公室,负责农业补贴的发放;所有批发市场农产品质量管理人员和在屠宰场的质量管理人员都是联邦政府的工作人员。联邦农业部还在各州派有市场信息采集的工作人员。总之,凡是涉及维护全国统一市场秩序的职能都由联邦政府承担,并派出工作人员,联邦政府的工作人员遍及全国各地。

美国的经验告诉我们,要建立全国的统一市场,必须要有一支统一的管理队伍。比如我国的工商管理部门、税务部门、技术监督部门、环境管理部门还有海关、商检、卫生检疫等等。目前这些部门中只有少数归中央政府统一管理,多数是分中央和省两级管理,省以下由省管。还有一些部门归各级政府分别管理。这种情况是造成我国地方保护主义非常严重的基本体制因素。要建立健全的市场经济体制,要形成全国统一的市场,就必须要有全国统一的管理机构。这其中还应包括执法部门:法院、检察院等。必须在各地方之间建立跨省的巡回法庭,并且赋予相应的审判管辖权。在对关系统一市场秩序的领域建立中央政府的统一机构方面,国内还缺乏舆论的呼声,在理论界也缺乏这类提议。但这是中国建立社会主义市场经济体制的必要组成部分,早晚都是要实行的。应该引起各方面的高度关注。

(写于2007年10月末至11月初)

 

按照和谐社会方针

在城市化过程中建立新型的城乡关系

张路雄

2008年1月

“十七大”把科学发展观、建立和谐社会写入了党章,并且明确指出:“科学发展、社会和谐是发展中国特色社会主义的基本要求”。

科学发展观与和谐社会方针的提出是以胡锦涛为总书记的党中央针对改革开放二十多年的不断前进中,积累的大量经济社会问题而提出的新的工作方针。把其列入党章将保证这一方针的长期执行。

城市化在几十年内都将使我国经济社会发展的大趋势,在工业化、城市化和新农村建设中我们都必须以科学发展、社会和谐为基本方针,统领一切政策。下面我讲一下如何按照和谐社会方针,在城市化过程中建立新型城乡关系的具体内容。

一、处理好本地市民与农民工的关系是城乡和谐发展的关键

在我国城市化的过程中,城乡和谐发展的关键是构建和谐的本地市民与农民工的关系。新型的城乡关系中如果只讲本地城市与农村的关系,其实是回避了重大的社会矛盾。在一些发达地区这是一个必须要扭转的观念。

解决好农民工问题是一个事关我国经济社会发展全局的关键问题,是我国在发展过程中必须要过的一道“坎”。解决好农民工问题具有重大战略意义。

当前,我国经济发展中遇到了内需不足的严重制约,并且内需不足已经成为进出口比重过大的一个基本原因。由于出口过多引起了诸多的国际矛盾和纠纷。多年以来,我国国民收入分配中最终消费的比重不断下降,这是内需不足的一个最重要证据。2006年我国的最终消费率已经只有49.9%,成为1978年以来的最低点,从2000年的62.3%下降的50%一下。在最终消费中居民消费支出所占比重也一直在下降。1978年以来最高年份是1988年,占80%,以后比重不断下降,2006年只占72.6%。在居民消费中农村居民的消费比重也不断下降,由1978年的62.1%,下降的2006年的26.4%。

造成内需不足的第一个原因是,城乡居民收入差距不断扩大。2006年城乡居民人均收入之比已经达到3.28:1,1997年是2.47:1。1978年以后,城乡居民收入之比是扩大几年,缩小几年,但1998年以后是持续扩大,几乎一直没有缩小。

目前农民的收入中来自农业(包括农、林、牧、鱼)的收入只占42.4%,而工资性收入已经占到38.3%。兼业已经成为大部分农村农民的就业形式,许多地方的农村中,能出去的劳动力都出去了。所以农民工的处境如何,对于农民收入的增长具有越来越重要的意义。缩小城乡居民收入差距,主要靠农产品涨价是不行的。从长远看,一方面是使相当大一批农民工能够在城市安家,就是要减少农民;另一方面是采取有力措施推进农户经营规模的不断扩大,就是提高农业的劳动生产率。这两条措施并用是从根本上提高农民收入的保证。

第二个原因:职工工资的增长没有制度保证。所以造成职工工资增长缓慢。近几年在职工工资增长停滞的同时,企业的存款比重在不断快速上升。2006年,企业存款已占全部存款的33.8%,企业存款与居民储蓄之比由2005年的68.2%,上升的70.1%。

在市场经济体制国家,职工工资的增长一是靠罢工、二是靠工会。没有工人的斗争,企业主是不会自动给工人张工资的。罢工实际上是一种和平的斗争方式,而不是一种暴力斗争的方式。我国目前既没有能够真正代表职工利益的工会,又不允许职工罢工,单靠政府的管制是难以建立职工工资正常增长机制的。

第三个原因:社会保障制度不健全和居民某些基本生活需求难以保障。我国居民有四大隐忧:医疗、养老、子女教育和住房。实际上我国居民只是普遍解决了衣食不愁的问题,即解决了温饱问题,要普遍实现小康社会,还必须解决这四大问题。由于这四个问题解决不好,老百姓有钱也不敢花,必须要存钱解决这四个问题。

农民工的问题不能讲是造成需求不足的全部原因,但确实是一个重要原因。所以必须要建立新型的城乡关系,解决好农民工问题。

二、城市政府必须将农民工纳入服务对象

现在大部分地方的城市政府并不把农民工内入自己的服务对象和工作视野。要建立新型的城乡关系,必须首先端正政府的指导思想,把农民工视为对当地经济社会发展做出重要贡献的人口,将农民工纳如政府的服务对象。

1、改变GDP的统计方法。在人均GDP的计算中要按常住人口计算,而不能只按本地居民人口计算。并且按常住人口来公布统计公报。这种统计制度的改变会从根本上扭转政府及本地居民的意识,使各方面都充分认识农民工及外来人口的作用。

2、建立专门的综合管理部门,分管农民工工作。不设常设机构的地方,应建立定期的政府办公会制度,专门讨论农民工问题。农民工管理部门不能设在政法口,因为对农民工主要的不是限制和管理,而是服务。

3、在城市发展规划的制定中,必须考虑农民工这一巨大的人口因素,要为他们的就业、居住、生活在城市发展规划中予以安排。

在已建成区,应考虑安排为居民服务的适合个体经营者租用的房屋,这是该地区居民不可缺少的,也是安排就业的一种重要途径。在实际就业时,可能会有不少农民工。

在城乡接合部,对农民工的集中居住村,按居住人口配备治安力量和环卫经费。各城市的农民工主要居住在城乡接合部的村中,目前因不少村集体经济实力不足,造成社会治安和环境卫生的混乱状况。只要政府给与必要的经费,就可以解决农民工集中居住区的社会治安和环境卫生问题。

在廉租房的建设中要将农民工的需求纳入计划。按照农民工的实际状况建设更适合其生活居住的房屋(如筒子楼、厕所和厨房共用)。

4、在公共财政预算中,必须将作为当地常住人口的农民工列入财政支出的重要对象。具体办法要逐步完善。

三、在就业、医疗、养老、失业、义务教育等方面逐步实现一视同仁

解决农民工的待遇问题,不是只要改革户籍制度,就可以一下子解决。实际上我国的户籍法没有大的问题,现在的户籍法是1958年经全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国户口登记条例》,其中并没有城乡户口的划分。公安部在1963年规定了按“农业户口”和“非农业户口”登记户口的制度,其后又规定了农村迁往城市的严格条件,于是有了城乡分割的户籍制度。

现在赋予了户籍制度许多附加功能,如就业、医疗、社保、义务教育等都以户籍为依托,如果先放开户口,就会引起许多社会问题。如河南郑州市2003年改革户籍制度,一年之后又宣布停止,就是因为许多连带的问题无法解决。所以可行的办法是先把户籍制度所附带的功能与户籍制度分离,先行解决,最后再解决户籍制度问题。。

1、“建立统一规范的人力资源市场,形成城乡劳动者平等就业的制度”。这是十七大报告中的提法。

现在各地的劳动力市场是部分开放的,有一部分职业对农民工还有限制。我国的劳动法只规定了“不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视”。但对户籍、身份、学历、相貌等方面的歧视并没有作规定。虽然法律上规定了不许性别歧视,但许多单位的招工广告中就敢公然提出性别要求,对此也并没人进行纠正。所以在我国真正实现城乡劳动力的平等就业,还要在法制和办事程序上做许多规定。这方面的路还很长。但只要政府不要再提城乡区别的就业限制,就是一个大的进步。

2、建立城市所有常住人口都可以得到保障的医疗保障制度。目前,各地一般是建立了农民工的工伤保险,有的搞了大病医疗保险。深圳市对全市的农民工实行了合作医疗,保障程度虽然还不高,但确实是一种有益的尝试,值得各地学习推广。与农村合作医疗一样,有了公共财政的支持,农村合作医疗才可能得以建立,同样,有了地方财政的介入,农民工的医疗保险也会逐步得以发展。

3、养老保险在农民工中的开展有两个方面的制约,一是地方政府没有政策,不让农民工参加;二是由于统筹层次低,所存社保金无法转移,即使是政策让农民工加入,许多农民工也不愿意加入。所以,此事有待全国社保制度的进一步完善和改革。要加快改革进度,关键是要发挥公共财政的力量,要把社保作为财政支出的主要方面之一。

4、失业保险。各地搞农民工失业保险的不多。但失业保险对社会稳定的作用极大。许多农民工实际上已在城市中就业多年,很难再回农村。在这些人失业后由于没有失业保险,产生各种社会问题的几率很大。强制所有企业及职工都参加失业保险,在职工本人工资中扣一部分,主要由企业交大部分,财政还可以补一部分。如果所有的企事业单位职工都能参加失业保险,对当地社会的安定会有很大促进作用。政府在这个方面的投入绝对是值得的。

5、农民工子女的义务教育。据本人调查,农民工子女的上学分两种情况。一种是住在市区的农民工,其子女可就近进入公办学校读书。这些人遇到的问题往往是借读费的问题。这些人在当地就业,为当地经济发展做出了贡献,为什么还要另外交钱,这是没有道理的。当然非正规就业者和非户籍常住人口的身份如何确定是一个值得研究的问题,如在美国是凭交水电费的单据。

另一种是住在城乡接合部的农民工集中居住村中。这里最大的问题是学校的校舍和教师不足的问题。这必须由政府出面,在财政上给与支持,才能解决。我觉得地方政府应该把这些地区的学校发展列入计划,逐步给予解决。

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